中国的援助机构[2]
20世纪50年代中国开始向非洲提供援助时，根本没有援助机构。中国第一个专门的援助机构是1960年成立的对外经济关系局（Bureau of Foreign Economic Relations，后改为委员会），受国务院直接领导。该委员会负责处理实物援助（material aid）、交钥匙工程（通过中国成套设备进出口总公司）和技术援助。新的援助协议决策由外交部和对外经济关系委员会联合做出。
70年代，由于援助任务的增加，对外经济关系委员会提升为部长级，成为“对外经济关系部”。在1971年3月举行的一次全国对外援助重要会议上，中国领导人宣布，所有省市成立经济与技术合作办公室，帮助执行日益增加的援助任务。每个部（农业部、铁路部、建设部）及各省市的分支机构也有经济和技术合作办公室。
1982年，对外经济关系部与贸易部合并为对外经济关系与贸易部，在这样一个大部中，援助由新成立的对外援助司（Department of Foreign Aid）负责。这一合并释放出一个信号，即中国期望将援助与经济合作的其他形式紧密联系起来。
随着中国逐步走向市场化，各省市层级的合作局转变为公司，例如，铁道部合作办公室转变为中国土木工程建设公司；交通部的合作办公室转变为中国路桥总公司，这两者现在是中国最大的海外工程公司。各省市也是如此，例如，江西省建立中国江西国际经济与技术合作公司。这些公司都是独立核算单位，即按照企业行为，其利润独立于上级单位。70年代后期，这些公司开始走出去，当它们完成指定的援助项目时，可以自由地寻找营利机会，可以从赚取的外汇中提成100万美元。
1993年，对外经济关系与贸易部改为对外贸易与经济合作部，2003年，改为商务部。尽管经历了这些变化，始终有一个中心办公室负责执行对外援助。现在这一办公室名为对外援助司（Department of Foreign Aid），隶属于商务部。
国务院负责监督援助的执行（如图2-1），批准年度援助预算，超过150万美元的现金援助、超过1亿人民币的援助项目、对政治敏感国家的援助以及超过年度援助计划要求的对外援助项目都要获得国务院的审批。财政部向多边组织提供捐赠，如联合国机构（联合国儿童基金会）或者世界银行的国际开发协会。财政部还管理债务减免以及签署年度援助计划。但是中国三个核心的援助机构是商务部、外交部和中国进出口银行。
（一）商务部
商务部是负责监督援助拨款和对非政府间贸易谈判的主要政府机构。关于援助计划，商务部负责制定和监管无偿援助、技术援助、所有的无息和优惠贷款。商务部与外交部和财政部协商处理政府间协议，进行援助项目的可行性研究，选择援助的实施者，以及进行项目评审。它还负责与中国进出口银行协调优惠贷款[3]。
图2-1 中国的援助体系结构
1.对外援助司
对外援助司负责监督对非洲的援助，负责规划所有的无息贷款和赠与，起草援助预算和援助法规，管理援外合资合作基金（成立于1998年），就优惠贷款与中国进出口银行进行协商。
对外援助司规模相对较小，只有100人左右，这与英国和美国无法比。英国的国际发展部（Department for International Development，简称DFID）有1612人，美国国际发展署（US Agency for International Development，简称USAID）有2200人。在DFID驻北京办事处主任艾德里安·戴维斯（Adrian Davis）看来，面对中国未来3年援助翻番的规划，这些人手显然不够。与西方大多数援助机构不同，中国的对外援助司可以求助于商务部在各省市的分支机构，当他们需要专家提供关于农业、卫生或者教育的建议时，他们可以与这些部门的国际合作办公室协调。
对外援助司没有海外办事处，中国大使馆的经济和商务参赞任命一名或多名职员负责监督援助项目、解决问题、检查和核实完成情况。但是这些人员不一定是发展领域的专家。
2.国际经济合作事务局（Executive Bureau of Foreign Economic Cooperation）
计划经济时期，中国成套设备进出口总公司负责执行中国成套援助项目，当计划经济被市场经济取代后，中国成套设备进出口总公司成为一个真正的公司，招投标制度（tender system）逐渐出现。
中国最初的招投标制度是1980年代初中国成为世界银行会员后中国为满足从世界银行贷款要求而成立的。10年后，中国开始建立援助项目的招投标制度。作为商务部的一个组成部分，执行局处理这些招投标以及其他的赠与和无息贷款的项目实际步骤（采购、质量控制、评估和培训中国员工）。该局还负责审核援助项目所雇佣中国专家和技术人员的技术水平以及“政治可靠性”。
3.对外经济合作司（Department of International Economic Cooperation）[4]
与对外经济合作执行局不同，对外经济合作司负责协助中国公司拓展海外业务，包括境外资源开发、对外投资、对外劳务合作、对外承包工程和海外经济区。与中国进出口银行共同决定优惠出口买方信贷（比如2006年—2009年，中国承诺向非洲提供20亿美元的优惠信贷）以及管理不属于对外援助预算的其他国际参与的补贴项目。(https://www.daowen.com)
（二）外交部
外交部在对外关系中代表中国政府执行中国的外交政策，其主要职责是发布国家重大外交政策文件和针对国际事件的声明。外交部，特别是非洲事务办公室，在制定中国对非政策方面发挥重要作用。外交部向中央政府的对非外交战略提供建议和意见，FOCAC由外交部创建，2006年的《中国对非洲政策白皮书》也是由外交部连同其他政府部门编写和公布。在援助方面，外交部与商务部对外援助司共同起草年度援助计划，同时，与商务部和财政部一起负责援助计划变更和现金援助决策。但是在涉及对外援助时，外交部和商务部的分工不是很明确。外交部的两个部门——国外工作局和涉外安全事务司——在中国对非政策方面发挥越来越重要的作用。前者负责管理中国驻外使领馆，已成为向北京传送国外对中国政策反馈的重要渠道。由于中国公民在非洲冲突地区及其附近工作的风险日益增加，后者的作用在逐步提高[5]。
（三）财政部
财政部是一个主要负责处理国内财政政策、经济法规和政府开支的政府机构。它在落实中国对非政策方面的作用不大，仅限于管理对外援助支出的预算，同时与商务部和外交部合作[6]。
（四）中国进出口银行
中国进出口银行成立于1994年，是中国三大政策性银行之一，受国务院管理，该银行不以营利为目的，自上世纪末以来，进出口银行成为中国“走出去”战略的核心。中国进出口银行是唯一提供优惠贷款促进中国对SSA出口的金融机构，通过出口信贷、国际担保、优惠和非优惠的贷款来促进出口和投资[7]。
中国进出口银行是对非洲投资的中国企业最大的贷款方。非洲在中国进出口银行的投资组合中占据越来越重要的地位，占其项目融资的1/3～1/2。据评级机构“惠誉国际”估计，2001年—2010年，中国进出口银行为非洲项目的贷款达672亿美元，超过同一时期世界银行的547亿美元。中国进出口银行同时也是中国在非洲基础设施建设项目的主要贷款方，2001年—2007年，对非贷款总数占中国总投资额的92%[8]。
中国进出口银行投资组合（portfolio）中的60%是出口卖方信贷（见图2-2），主要是向有海外业务的中国公司提供大额优惠贷款。从发展趋势上来看，出口买方信贷所占的份额度在逐年增多，主要是发放给进口中国商品和服务的国外进口商。到2007年，中国进出口银行成为世界上最大的出口信贷机构（图2-3）。
图2-2 中国进出口银行信贷构成
图2-3 世界主要出口信贷机构（2007年）
优惠贷款是中国进出口银行唯一可以称得上是对外援助的业务，对优惠援助贷款利息的补贴直接来自中国政府的对外援助预算。进出口银行与对外援助司就这些贷款进行协调。按照ODA的要求来讲，发行优惠贷款的目的是促进发展中国家的经济发展，提高人民生活水准。中国要求希望获得优惠贷款的国家提供一些优惠措施：免税汇出全部借款本息；减免输入物资的进口关税；降低所得税等。
（五）中国国家开发银行
中国国家开发银行（CDB）不提供ODA，只提供非优惠发展资金。和进出口银行一样，它通过在海外和国内发行债券筹集大量基金。作为一个政策银行，CDB向各层级政府或国有公司提供贷款，支持国内基础设施建设。CDB优先资助那些其他银行不愿意资助的项目，比如近西藏的山区或者边远的西部地区的开发项目。就总资产而言，CDB比进出口银行大5倍。
CDB在海外的贷款很少，2005年—2007年，海外贷款只占其总贷款的1%～3%，但是这种状况后来逐渐改变。CDB已逐步进入非洲，到2007年3月底，该行在非洲共资助30个项目，总额约10亿美元。作为一个政策性银行，CDB也支持中国的“走出去”战略，向中国的龙头企业提供政策性贷款。CDB提供大规模、长期的资金用于基础设施建设和工业项目、提供基于市场利率的贷款并且监督“中非发展基金”的使用，鼓励中国在非洲的投资[9]。
上述机构是中国在非洲援助和经济合作的主要行为体（见表2-1），另有12～20个不同的部门和机构在对外援助中也发挥着某种作用，这使得中国的援助体系看起来很混乱。不同部门负责援助的办公室很少共事，他们通常垂直报告，而没有水平之间的联系。他们不为公众所知，甚至与同单位的其他部门都没联系。当然美国也同样存在机构的多元化，美国至少有26个不同的政府部门、机构和办公室提供对外援助。USAID是美国的核心援助机构，但是其援助资金也只占美国对外援助的45%。法国也是如此。
表2-1 中国对非援助各政府机构、角色与职责以及参与领域[10]
为了减少各援助部门过于分散的问题，商务部建立工作组，定期将各对外援助机构召集在一起。中国还有一些不同领域的专门网络用于项目末期检查或评估、紧急人道主义援助、人力资源和培训、中非合作论坛和进出口优惠贷款。这些网络很有必要，因为援助活动的多样化使得援助不再仅仅局限于交钥匙工程和技术援助。