中国对非援助策略
中国向非洲国家提供发展援助,但援助方式与西方有很大不同。
(一)前提:稳定最重要
中国认为,稳定压倒一切,稳定是确保中国经济发展的保障。同样地,在中国看来,非洲国家的政治体系稳定比良治更重要。只有这样,中国才能获得自身工业飞速发展所需的原材料供应。这意味着,尽管其他目标(如尊重人权和保护环境)也很重要,但是相较于政治稳定,他们只能处于次要地位。很多非洲国家认为这种方式是一个不错的替代选择,尤其是对那些不能从西方国家、世界银行和IMF获得无条件援助的国家而言,例如,安哥拉、刚果和埃塞俄比亚[92]。
(二)联系援助[93]
像其他新兴国家一样,中国将其援助与使用中国装备联系起来,即70%的中国援助将用于购买中国的商品与服务。尽管中国商务部和进出口银行要求对非援助项目进行招投标,但是参与投标的企业将严格限制在中国企业之间。软贷款的基本条件是,非洲国家应选中国企业为承包商,不少于50%的装备、物资、技术或服务应该来自中国。尽管通过中国的子公司,有些西方公司被选为次承包商,但是从援助分解中获益最多的还是大量的中国企业,他们只让出部分利润,作为对多边和双边援助进行招投标的回应。
1.何谓联系援助
联系援助有几种形式:一是援助与本国投资相联系,即援助国规定对受援国的项目投资由本国的公司来承建;二是援助与本国贸易相联系,即受援国只能购买援助国的商品和服务。联系援助是援助国政府为了安抚本国纳税人所惯用的一种援助形式。除了上述两种常见形式外,补偿性贸易有时也可以看作是联系援助,即受援国以本国资源或原材料来偿还贷款。例如新世纪之后,安哥拉用石油、刚果用矿产、加纳用可可粉来偿还它们的贷款。
2.中国的联系援助
如前所述,在改革开放以前,中国援助基本上是无条件的,但是改革开放以后,中国领导人在吸取自身援助经验与教训的基础上,决定学习日本和欧洲的做法,不再实施单方面的援助,而是在“互利共赢”的前提下去提供对外援助,联系援助即是其中之一,更加直接地把援助与贸易和投资结合起来。这一方法把互利共赢的经济合作带到一个全新的高度。随着中国改革深入,援助日益与商业挂钩。
对处在过渡阶段初期的社会主义国家来说,海外投资是一个很棘手的问题。直到1984年,中国领导人才为海外合资企业确立试验性指南。将援助与投资挂起钩来,可以立即解决三个问题:日益积压的未偿付的援助贷款、巩固先前的援助项目以及保障中国公司获利。(https://www.daowen.com)
中国政府可以直接从援助预算中拿出信用资金提供给中国公司,甚至合同中明文规定:需选择中国企业作为承包商或出口方;项目所需的设备、材料、技术以及服务理应先从中国采购,原则上,从中国采购的比例不应少于50%。尽管对外援助项目投标是公开的,但是有资格竞标的必须是通过初审的中国公司。中国进出口银行的优惠贷款指南明确规定项目出口商或承包人应该是中国公司,中国进出口银行优惠贷款资助的项目的采购必须来自中国。
(三)援助不附加任何条件
与西方援助国不同,中国提供援助“没有任何附加的政治和经济条件”,这是中国援助的最大特点[94]。而中国之所以坚持援助无条件源于中国的“不干涉主权”原则。中国坚定地信奉国家主权信条,坚决反对干预他国内政。中国的援助政策很大程度上反映了以国家为中心的正统主义[95]。
1.关于经济条件性
中国不对其援助附加明确的经济条件,比如要求企业私有化、减少工资等,但是这并不意味着中国投资者在项目投资之前没有任何前提条件。以津巴布韦为例,中国航空技术进出口公司(CATIC)同意与津巴布韦政府进行公私合营的新的火力发电厂建设,但是CATIC要求将电价提高到能够赢利的水平,以此作为投资的前提。在黛博拉·布罗蒂格姆看来,这当然是条件,只是与前述要求如企业私有化等更具挑战性的条件不同而已[96]。加思·谢尔顿也指出,中国已重新调整其援助政策,强加了更多的限制条件。政府无息贷款转变为中国银行的贴现贷款,无偿援助被合资和其他合作形式所取代[97]。
2.关于政治条件性
2003年在亚的斯亚贝巴举行的第二次中非合作论坛上,温家宝公开声称,“中国对外援助和投资没有任何政治条件”。但是这一规定有几个例外要求:
第一,受援国要切断与台湾的“外交”关系。北京坚持中华人民共和国是中国唯一的合法政府[98]。北京政府始终要求自己的伙伴国必须坚持“一个中国”政策。如果与台湾有“外交”联系,北京将暂停其外交关系与经济援助(商业可以继续进行,与马拉维正式建立关系之前,中国在马拉维有11家工程承包商)[99]。例如,许多媒体称中国干涉了赞比亚2006年的总统选举,媒体大多这样报道:由于反对派候选人萨塔(Sata)对日益增多的中国劳工和中国商人表示担心,并严厉批评执政党与北京的密切关系,为此中国大使发出威胁,如果萨塔当选,北京将切断与赞比亚的关系,这在媒体和许多批评家看来就是对赞比亚内政的干涉。在黛博拉·布罗蒂格姆看来,事实并非如此,她认为这些批评没有提及这一事实,即萨塔对台湾的承认,而这正是北京所关注的重点。在竞选期间,萨塔访问马拉维,接受台湾商人对其竞选的支持。从马拉维返回国内时,他在卢萨卡机场发表演讲,宣称“台湾是一个主权国家”,应该给予承认,并称“香港实际上也是一个独立的国家”。中国大使为此专门举行新闻发布会谴责其不负责任的言论,并表示中国政府对此表示关注,同时警告中国企业暂停在赞比亚的投资。没错,中国大使的确公开警告过,如果萨塔当选的话,中国将重新考虑与赞比亚的关系。但这是针对主权问题,而不是其他问题,这也绝不是中国要干涉赞比亚,在中国大使看来,不是中国干涉赞比亚内政,而是萨塔在干涉中国内政[100]。
第二,受援国家支持中国在联合国的立场。例如,中国要求非洲国家支持其反对日本对安理会席位的诉求,或者选举中国人担任联合国组织的高级代表(如世界卫生组织)。
第三,出于对援助数据以及信贷条款的严格保密,中国政府与非洲国家达成协议,不准公开具体的援助数据[101]。