谨慎地调整安全政策[30]

三、谨慎地调整 安全政策 [30]

历史地看,中国在参与非洲安全事务上比较谨慎,然而有迹象表明,中国可能正在考虑调整对非安全政策,因为中国在非洲有着越来越多的经济和政治利益。

在2008年北京奥运会准备阶段,苏丹达尔富尔危机越演越烈,面对越来越大的来自苏丹国内和国际压力,中国决定利用其在苏丹的影响力解决危机,这一决定对达尔富尔局势的稳定起到了积极作用。中国这样做的目的在于迫使苏丹政府接受联合国与非盟在达尔富尔进行的维和行动。2007年7月,安理会——中国是当时的轮值主席国——通过了一项在达尔富尔地区部署UNAMID(联合国—非盟达尔富尔任务)的1769号决议[31]。2007年3月,中国国家发展和改革委员会(NDRC)将苏丹从优先贸易地位名单中除名,不再鼓励中国企业投资苏丹[32]。2007年夏天,中国任命刘贵今为非洲特使,尽管特使很低调,但至少表明中国想要努力做些事情来改善苏丹的混乱局势。尽管中国政策只是形式上的改变而不是内容上的,这仍然对苏丹政府构成了压力。在2008年1月举行的非盟峰会上,中国代表对苏丹政府发出了前所未有的公开警告,“世界正在对达尔富尔失去耐心”。与此同时,为改善公众对中国角色的认知,中国增加对苏丹的人道主义援助,包括支持建设120所学校医院。中国公司在南达尔富尔建设了一个长达85公里的水利项目,2007年10月,中国派遣315名工程师到达尔富尔参加UNAMID[33]

在2012年的FOCAC上,胡锦涛提出了“中非和平安全合作伙伴倡议”,这一倡议旨在提升非洲自身安全能力建设,同时“促进非洲的和平与稳定,为非洲发展创造一个安全环境”。具体而言,中国将“深化与非盟和非洲国家在维持和平与安全方面的合作,并向非盟维和任务以及建设‘非洲备用部队’提供资助,同时为非盟培训更多的安全官员和维和人员”[34]。在RAND报告看来,该倡议明显违背了北京不对非洲进行军事或安全干涉的原则。

非洲国家领导人要求中国在非洲的维和任务中发挥更大的作用,为此北京在中非合作倡议中新增了“安全合作”的内容。这表明中国开始重新思考其在非洲的安全利益,也表示中国现在有必要参与到非洲的冲突解决之中,这是中国日益介入非洲的必然结果。

2011年—2013年,中国调停南苏丹分离冲突这一事件为北京更加积极主动地利用外交方式介入非洲安全冲突问题提供了机会。2011年,南苏丹从苏丹分离出去,其领域内石油储备总量占原苏丹石油总量的75%,石油资源十分丰富。2011年12月,南北苏丹对运输费用的争端导致石油生产停滞,直接影响了中国在该国重要的石油利益[35]。在此背景下,中国开始对其进行干预,派遣非洲事务专员刘贵今到该地区,寻求解决该地区冲突的办法。2011年12月底,刘贵今专员设法打破僵局,警告“如果情况得不到解决,后果将会很严重”[36]。迫于中国及国际形势的压力,双方达成停战协议。但由于双方签订的停战协议十分脆弱,中国政府非洲事务特别代表钟建华以及外交部部长王毅不断地到此调停冲突[37]

该争端表明中国为了促进非洲和平,愿意对冲突双方施加影响。关于中国在冲突中的作用,钟建华说,“中国在苏丹与南苏丹问题上的外交努力富有成效,不仅缓和了地区紧张局势,促使双方在石油收入分成方面达成协议,而且巩固了中国与双方的关系”[38]。南苏丹案例表明中国正在重新考虑其国家利益与不干涉原则。当冲突有可能演变为危机时,中国愿意与非洲和美国合作,施加外交影响,调停局势。这表明,中国在非洲大陆日益广泛的经济利益要求中国对非洲的安全问题进行越来越多的外交干预。2013年,中国宣布向马里派遣395名维和部队,这是中国第一次派遣作战部队执行维和任务,这进一步突显出中国对非洲大陆的安全承诺。

有学者称中国的这一安全政策转变为“建设性参与……通过提出计划、解决方案、规则和安排,中国更加建设性地、全面性地参与非洲的和平、安全与稳定”[39]。中国支持非盟这一事实表明,中国支持多边主义原则下“非洲人自己解决非洲问题”。然而,外交部非洲司司长卢沙野说,“近年来,随着中国综合国力和国际影响力的提升,非洲国家对中国介入非洲和平安全事务有更大的期望,中国作为发展中国家的实际能力与非洲国家对中国的期望之间存在差距”[40]