1.1.3 水利工程项目建设程序[3]
建设程序是指建设项目从设想、规划、评估、决策、设计、施工到竣工验收、投入生产整个建设过程中，各项工作必须遵循的先后次序的法则。这个法则是人们在长期的工程实践中总结出来的。它反映了建设工作所固有的客观规律和经济规律，是建设项目科学决策和顺利进行的重要保证。[4]
《水利工程建设项目管理规定》（水建〔1995〕128号）和《水利工程建设程序管理暂行规定》（水建〔1998〕16号）规定，水利工程建设程序一般分为项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备（包括招标设计）、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等阶段。其中，项目建议书、可行性研究报告、初步设计属于前期工作阶段；施工准备、建设实施属于工程实施阶段；生产准备、竣工验收交付使用、项目后评价属于竣工投产阶段，如图1.1所示。
1.1.3.1 前期工作阶段
1.编制主体
图1.1 水利工程项目基本建设程序简图
项目建议书、可行性研究报告和初步设计报告由水行政主管部门或项目法人委托编制。项目建议书、可行性研究报告和初步设计报告等前期工作技术文件的编制必须由具有相应资质的勘测设计单位承担，初步设计（含施工图设计）需按照国家有关规定采取招标方式，择优选择设计单位。
2.编制依据
项目建议书的编制以党和国家的方针政策、已批准的流域综合规划及专业规划、水利发展中长期规划、水利行业标准《水利水电工程项目建议书编制规程》（SL 617—2013）为依据；可行性研究报告的编制以批准的项目建议书、水利行业标准《水利水电工程可行性研究报告编制规程》（SL 618—2013）为依据；初步设计报告的编制以批准的可行性研究报告、水利行业标准《水利水电工程初步设计报告编制规程》（SL 619—2013）为依据。
3.应具备的必要文件
（1）项目建议书上报应具备的必要文件。
1）水利基本建设项目的外部建设条件涉及其他省、行业等利益时，必须附具有关省和行业部门意见的书面文件。
2）水行政主管部门或流域机构签署的规划同意书。
3）项目建设与运行管理初步方案。
4）项目建设资金的筹集方案及投资来源意向。
本阶段的主要任务是对拟建项目进行初步说明，论述其建设的必要性、建设条件的可行性，并确定是否进行下一步工作（从国家的产业政策考虑）。
（2）可行性研究报告应具备的必要文件。
1）由省水行政主管部门或市发改部门向省发改委提交关于申请建设项目审批的正式文件。
2）具有乙级或以上工程咨询资格和相应专业机构编制的可行性研究报告。
3）国土资源部门出具的项目用地预审意见。
4）环境保护行政主管部门的环境影响评价意见。
5）规划行政主管部门出具的规划选址意见。
6）具有相应工程咨询资格和相应专业机构编制的节能评估报告书或节能评估表、节能登记表。
7）依法必须进行招标的，提供建设项目招标方案。
8）按有关规定应提交的其他文件。
注意的是，土地预审（含压矿调查、地质灾害评价）、水土保持方案、环境影响评价、移民规划大纲是上报可行性研究报告的必备要件。有的手续文件较难办理，如土地手续办理时需办理林地可行性研究报告。
本阶段的主要任务为对建设项目进行方案比较，对技术上是否可行、经济上是否合理进行科学分析和论证。可行性研究报告的作用是论证建设项目是否有必要建设，是否可能建设和如何建设的问题，为投资者的最终决策提供依据。
（3）初步设计报告上报应具备的必要文件。
1）可行性研究报告的批准文件。
2）资金筹措文件。
3）项目建设及建成投入使用后的管理机构批复文件和管理维护经费承诺文件。
初步设计报告是工程建设的核心文件，是工程施工、稽查、审计、绩效评估的主要依据。
本阶段的主要任务是对设计对象进行通盘研究，提出具体实施方案，阐明项目在技术上的可能性和经济上的合理性，确定各项基本技术参数，并编制项目概算。
大中型水利工程实行施工图设计文件（含招标设计、实施方案等）审查制度。水行政主管部门应当对工程设计文件（含招标设计、实施方案等）中涉及公共利益、公共安全、工程建设强制性标准的内容进行审查，未经审查的施工图设计不得使用。
4.审批权限
（1）项目建议书、可行性研究报告的审批权限。大中型水利基本建设项目的项目建议书和可行性研究报告经技术审查后，由水利部提出审查意见，报国家发展和改革委员会审批；总投资2亿元以上的，报国务院审批。其他中央项目的项目建议书和可行性研究报告由水利部或委托流域机构审批；使用中央补助投资的其他地方项目由省有关部门按基本建设程序审批。
（2）初步设计报告审批权限。中央项目，地方大中型堤防工程、水库枢纽工程、水电工程以及其他技术复杂的项目，中央在立项阶段决定参与投资的地方项目，全国重点或总投资2亿元以上的病险水库（闸）除险加固工程，以及省际边界工程由水利部或流域机构审批。其他地方项目的初步设计报告由省级水行政主管部门审批。
5.设计变更
2012年水利部制定出台了《水利工程设计变更管理暂行办法》（水规计〔2012〕93号），将设计变更分为重大设计变更和一般设计变更，要求设计变更须严格履行变更审批程序。其中，一般设计变更由项目法人审批，重大设计变更报原审批单位进行审批。
1.1.3.2 工程实施阶段
1.施工准备
2017年4月水利部印发《关于调整水利工程建设项目施工准备开工条件的通知》（水建管〔2017〕177号），决定将水利工程建设项目施工准备开工的条件调整为：项目可行性研究报告已经批准，环境影响评价文件等已经批准，年度投资计划已下达或建设资金已落实，项目法人即可开展施工准备，开工建设。
水利工程建设项目施工准备的主要内容包括：①开展征地、拆迁；②实施施工用水、用电、通信、进场道路和场地平整等工程；③实施必需的生产、生活临时建筑工程；④实施经批准的应急工程、试验工程等专项工程；⑤组织招标设计、咨询、设备和物资采购等服务；⑥组织相关监理招标；⑦组织主体工程招标的准备工作等。
2.建设实施
建设实施阶段是指主体工程的建设实施，项目法人按照批准的建设文件，组织工程建设，保证项目建设目标的实现。根据《水利部关于取消三项水利部行政许可项目的公告》（2013年第35号），取消了水利工程开工审批。为了明确水利工程开工审批取消后的管理措施，做好衔接工作，加强后续监管，以保障水利工程建设质量，水利部《关于水利工程开工审批取消后加强后续监管工作的通知》（水建管〔2013〕331号）规定对水利工程开工实行“备案制”，即水利工程具备开工条件后，由项目法人自主确定工程开工，但项目法人应当自工程开工之日起15个工作日内，将开工情况的书面报告报项目主管单位和上一级主管单位备案，以便监督管理。
水利工程开工需要具备的条件：项目法人已设立，初步设计已批准，施工详图设计满足主体工程施工需要，建设资金已落实，主体工程施工、监理单位已按规定选定并依法签订了合同，工程阶段验收、竣工验收主持单位已明确，质量安全监督手续已办理，主要设备和材料已落实来源，施工准备和征地移民工作满足主体工程开工需要等。
1.1.3.3 竣工投产阶段
1.生产准备
生产准备是项目投产前所要进行的一项重要工作，是建设阶段转入生产经营的必要条件。项目法人应当按照建管结合和项目法人责任制的要求，适时做好有关生产准备工作。生产准备工作的主要内容包括生产组织准备、生产人员准备、生产技术准备、生产物资准备、生产生活福利设施准备、生产资金准备等。
2.竣工验收
竣工验收是工程完成建设目标的标志，是全面考核基本建设成果、检验设计和工程施工质量的重要步骤。竣工验收合格后的项目即从基本建设转入生产或使用。
3.后评价
项目竣工投产后，一般经过1～2年生产运营后，要进行项目的后评价工作，主要内容包括影响评价、经济效益评价、过程评价等。项目后评价一般按三个层次组织实施，即项目法人的自我评价、项目行业的评价、发改部门的评价。