5.5.5 工程变更管理
1.工程变更的概念
工程变更是指因设计条件、设计方案、施工现场条件、施工方案发生变化，或项目法人与监理单位认为必要时，为实现合同目的对设计文件或施工状态所做出的改变与修改。工程变更包括设计变更和施工变更。由于水利水电土建工程受自然条件等外界的影响较大，工程情况比较复杂，且在招标阶段未完成施工图纸，因此在施工合同签订后的实施过程中不可避免地发生变更。[20]
2.工程变更的组织管理
变更涉及的工程参建方很多，但主要是发包人、监理人和承包人三方，或者说均通过该三方来处理，比如涉及设计单位的设计变更时，由发包人提出变更；涉及分包人的分包工程变更时，由承包人提出。但其中，监理人是变更管理的中枢和纽带，无论是何方要求的变更，所有的变更均需通过监理人发布变更令来实施。其实，这些规定是基于一个基本的管理理念：既然工程现场的管理工作由监理人来承担，所有变更就必须通过监理人，因为所有的现场工作都是履行合同义务、行使合同权利的行为，如果监理人不知道指导工程实施的合同发生的改变，就无法合理有效地进行工程管理工作。
3.工程变更的范围和内容
在履行合同过程中，监理人可根据工程的需要并按发包人的授权指示承包人进行各种类型的变更。变更的范围和内容如下：
（1）增加或减少合同中任何一项工作内容。在合同履行过程中，如果合同中的任何一项工作内容发生变化，包括增加或减少，均须监理人发布变更指示。
（2）增加或减少合同中关键项目的工程量超过专用合同条款规定的百分比。在此所指的“超过专用合同条款的百分比”可在15%～25%，一般视其具体工程酌定，其本意是：当合同中任何项目的工程量增加或减少在规定的百分比以下时，不属于变更项目，不作变更处理；超过规定的百分比时，一般应视为变更，应按变更处理。
（3）取消合同中任何一项工作。如果发包人要取消合同中任何一项工作，应由监理人发布变更指示，按变更处理，但被取消的工作不能转由发包人实施，也不能由发包人雇用其他承包人实施。此规定主要为了防止发包人在签订合同后擅自取消合同价格偏高的项目，转由发包人自己或其他承包人实施而使合同承包人蒙受损失。
（4）改变合同中任何一项工作的标准或性质。对于合同中任何一项工作的标准或性质，合同《技术条款》都有明确的规定，在施工合同实施中，如果根据工程的实际情况，需要提高标准或改变工作性质，同样需监理人按变更处理。
（5）改变工程建筑物的形式、基线、标高、位置或尺寸。如果施工图纸与招标图纸不一致，包括建筑物的结构形式、基线、高程、位置以及规格尺寸等发生任何变化，均属于变更，应按变更处理。
（6）改变合同中任何一项工程的完工日期或改变已批准的施工顺序。合同中任何一项工程都规定了其开工日期和完工日期，而且施工总进度计划、施工组织设计、施工顺序已经监理人批准，要求改变就应由监理人批准，按变更处理。
（7）追加为完成工程所需的任何额外工作。额外工作是指合同中未包括而为了完成合同工程所需增加的新项目，如临时增加的防汛工程或施工场地内发生边坡塌滑时的治理工程等额外工作项目。这些额外的工作均应按变更项目处理。
需要说明的是，以上范围内的变更项目未引起工程施工组织和进度计划发生实质性变化和不影响其原定的价格时，不予调整该项目单价和合价，也不需要按变更处理的原则处理。例如，若工程建筑物的局部尺寸稍有修改，虽将引起工程量的相应增减，但对施工组织设计和进度计划无实质性影响时，不需按变更处理。
另外，监理人发布的变更指令内容，必须是属于合同范围内的变更。即要求变更不能引起工程性质有很大的变动，否则应重新订立合同，因为若合同性质发生变动而仍要求承包人继续施工是不恰当的，除非合同双方都同意将其作为原合同的变更。所以监理人无权发布不属于本合同范围内的工程变更指令，否则承包人可以拒绝。
4.工程变更的处理原则
在建设工程施工合同中，一般应规定变更处理的原则。由于工程变更有可能影响工期和合同价格，一旦发生此类情况，应遵循以下原则进行处理。
（1）变更需要延长工期。变更需要延长工期时，应按合同有关规定办理；若变更使合同工作量减少，监理人认为应予提前变更项目的工期时，由监理人和承包人协商确定。
（2）变更需要调整合同价格。当工程变更需要调整合同价格时，可按以下三种情况确定其单价或合价。承包人在投标时提供的投标辅助资料，如单价分析表、总价合同项目分解表等，经双方协商同意，可作为计算变更项目价格的重要参考资料。
1）当合同《工程量清单》中有适用于变更工作的项目时，应采用该项目单价或合价。
2）当合同《工程量清单》中无适用于变更工作的项目时，则可在合理的范围内参考类似项目的单价或合价作为变更估计的基础，由监理人与承包人协商确定变更后的单价或合价。
3）当合同《工程量清单》中无类似项目的单价或合价可供参考时，则应由监理人与发包人和承包人协商确定新的单价或合价。
5.工程变更指示
不论是由何方提出的变更要求或建议，均需经监理人与有关方面协商，并得到发包人批准或授权后，再由监理人按合同规定及时向承包人发出变更指示。变更指示的内容应包括变更项目的详细变更内容、变更工程量和有关文件图纸以及监理人按合同规定指明的变更处理原则。
监理人在向承包人发出任何图纸和文件前，有责任认真仔细检查其中是否存在合同规定范围内的变更。若存在合同范围内的变更，监理人应按合同规定发出变更指示，并抄送发包人。
承包人收到监理人发出的图纸和文件后，承包人应认真检查，经检查后认为其中存在合同规定范围内的变更而监理人未按合同规定发出变更指示，应在收到监理人发出的图纸和文件后，在合同规定的时间内（一般为14天）或在开始执行前 （以日期早者为准）通知监理人，并提供必要的依据。监理人应在收到承包人通知后，在合同规定的时间内（一般为14天）答复承包人：若监理人同意作为变更，应按合同规定补发变更指示；若监理人不同意作为变更，也应在合同规定时限内答复承包人。若监理人未在合同规定时限内答复承包人，则视为监理人已同意承包人提出的作为变更的要求。
另外需要说明的是，对于涉及工程结构、重要标准等以及影响较大的重点变更，有时需要发包人向上级主管部门报批。此时，发包人应在申报上级主管部门批准后再按合同规定的程序办理。
6.工程变更报价
承包人在收到监理人发出的变更指示后，应在合同规定的时限内（一般为28天），向监理人提交一份变更报价书，并抄送发包人。变更报价书的内容应包括承包人确认的变更处理原则和变更工程量及其变更项目的报价单。监理人认为有必要时，可要求承包人提交重大变更项目的施工措施、进度计划和单价分析等。
承包人在提交变更报价书前，应首先确认监理人提出的变更处理原则，若承包人对监理人提出的变更处理原则持有异议，应在收到监理人变更指示后，在合同规定的时限内（一般为7天）通知监理人，监理人则应在收到此通知后在合同规定的时限内 （一般为7天）答复承包人。
7.工程变更处理决定
监理人应在发包人授权范围内按合同规定处理变更事宜。对在发包人规定限额以下的变更，监理人可以独立作出变更决定；如果监理人作出的变更决定超出发包人授权的限额范围时，应报发包人批准或者得到发包人进一步授权。
一般变更的处理如下：
（1）监理人应在收到承包人变更报价书后，在合同规定的时限内 （一般为28天）对变更报价书进行审核，并作出变更处理决定，而后将变更处理决定通知承包人，抄送发包人。
（2）发包人和承包人未能就监理人的决定取得一致意见，则监理人有权暂定他认为合适的价格和需要调整的工期，并将其暂定的变更处理意见通知承包人，抄送发包人，为了不影响工程进度，承包人应遵照执行。对已实施的变更，监理人可将其暂定的变更费用列入合同规定的月进度付款中予以支付。但发包人和承包人均有权在收到监理人变更决定后，在合同规定的时间内（一般为28天）要求按合同规定提请争议评审组评审，若在合同规定时限内发包人和承包人双方均未提出上述要求，则监理人的变更决定即为最终决定。
工程变更监理工作程序如附录A 图A.6所示。