一、法制和法治

说起法制，在我国可谓源远流长。我国古代就有“命有司，修法制”（《礼记·月令篇》），其中的“法制”就是指设范立制，使人们有所遵循的意思。《商君书·君臣》上写道：“民众而奸邪生，故立法制，为度量以禁之。”韩非也有“明法制，去私恩”的说法。在西方国家，法制又称为以法而治（rule by law），即法律是政府管理国家、管理社会的工具。

在现代意义上，法制是法律和制度的总称。统治阶级以法律化、制度化的方式管理国家事务，并且严格依法办事的原则，也是统治阶级按照自己的意志通过国家权力建立的用以维护本阶级专政的法律和制度。任何国家都有法，但不一定有法制。法制在不同国家其内容和形式不同。在我国现阶段，法制是一个多层次的概念，它不仅包括法律制度，而且包括法律实施和法律监督等一系列活动和过程，是立法、执法、守法、司法和法律监督等内容的有机统一。

“法治”一词也很早就出现在我国古代典籍中。《晏子春秋·谏上九》中有“昔者先君桓公之地狭于今，修法治，广政教，以霸诸侯。”《淮南子·氾论训》中有“知法治所由生，则应时而变；不知法治之源，虽循古终乱。”这里所提到的“法治”基本上是与当时儒家学派的“德治”相对的。中国自古就是一个重德治的国家，以德教化使百姓自古以来就安居乐业，在远古时期，在没有成文典法之前，就依靠德治的力量，维护社会的稳定和经济的发展。这里我们先不详细阐释“德治”的有关问题，在后面的内容中会有提及。

在西方，法治（rule of law），是指一个法律信念，在某一社会中，法律具有凌驾一切的地位。这个理念可以追溯到古希腊，当时的亚里士多德这样说：“法律应当统治。”所谓“凌驾一切”，不单是指任何人都必须遵守、甚至是管治机构包括制定者和执行者本身亦须遵守法律，而且法律本身亦被赋予一个非常崇高的地位，不能被轻慢。政府（特别是行政机关）的行为必须是法律许可的，而这些法律本身是经过某一特定程序产生的。即，法律是社会最高的规则，没有任何人或机构可以凌驾法律。

所以，对于“法制”和“法治”，我们也就可以有一个较为清晰的概念了。法制是指当权者按照法律治理国家，但这些法律不一定是由普通公民组成的立法部门制定的。法治下，行政部门的职责只是执行该等法律，并且受该等法律拘束。与法治相比，法制侧重在法律的使用上，是法律工具主义。但如果仅就法律的目的而言，法治的目的是为人们提供一个寻求公正的平台和框架，但法制的实质仍然不能摆脱政权凌驾于法律之上的信念。法治的实施必须建立在法制上，实行法治需要有完备的法律制度。