城市巨灾风险管理

巨灾风险是大城市和城市群发展必须高度关注的风险。在全球气候变化和经济全球化的大背景下，世界各地的城市化高速发展均埋下不少灾害的隐患，现有的基础设施和应急保障体系时刻面临着巨灾侵袭的挑战。纽约、伦敦、东京等世界级大城市以及北京、武汉、郑州等国内大城市历史上均发生过“巨灾”事件，如：纽约2001年9月11日遭遇的恐怖袭击；1996年11月18日，伦敦地铁枢纽国王十字站严重火灾造成32人死亡；1923年的日本关东8.1级大地震基本摧毁整个东京，使得东京率先提出要建立城市巨灾综合管理体系。国内大城市近年来饱受洪涝灾害的摧残。2012年7月21日至22日，北京特大暴雨造成全市道路、桥梁、水利工程多处受损，民房多处倒塌，几百辆汽车严重受损，79人遇难，全市经济损失达116.4亿元；2016年7月6日，武汉遭遇百年一遇的洪水，城区多处被淹，武昌火车站、中南路等车站出现严重积水，学校停课，直接经济损失达22.65亿元，因灾死亡14人，失踪1人；2021年7月20日，郑州因台风暴雨导致的洪水灾害造成地铁被淹，大量人群被困水中，最终死亡人数292人。另外，天津港“8·12”火灾爆炸，2003年“非典”疫情，2019年蔓延至今的新冠疫情等公共安全事件和公共卫生事件，无不考验着一个城市的应急管理水平和抗灾救灾能力。

长期以来，我国政府非常重视自然灾害对城市经济生活的影响，在城市硬件改造和灾害治理上不断增加投入，做出不懈努力。在编制城市建设总体规划过程中高度重视城市防洪，重要设施不得建于低洼易涝区，组织指导企事业单位和基层社区编制暴雨洪涝灾害应急预案，健全应急响应机制，统筹应急资源，明确救援行动方案与保障措施。加大基础设施投入，提高城市敏感地区灾害防御能力。在地下设施、交通运输、城市防洪工程、城市生命线系统保障上积极采取措施，预防灾害发生。重点加固和防护城市电、气、水、通信和化工管网，防止其受灾期间断裂或裸露。兴修水利、重塑堤坝、河道治理、危房改造等工程不断实施，大大降低了灾害造成的损失程度。此外，做好防汛减灾气象水文技术服务。加强洪涝灾害的气象和水文监测，采用多种探测手段并结合多方资料对城市及相关区域暴雨、洪水的发生发展做出准确预测，对海面潮位、江河、水库以及城市沟渠水情进行自动测报，为做出正确防汛调度提供准确的科学依据。提高信息透明度和传播及时性，通过各类媒体把暴雨天气和洪涝灾害信息迅速公布于众。

近年来，保险制度作为一种灾后损失补偿制度渐渐进入城市管理者的视野。2013年，全球有关灾害损失补偿的统计中，来自保险公司的赔款占到整个灾害损失的36%以上，发达国家这一指标甚至高达80%以上。^[2]面对城乡事故灾害频发的情况，地方政府需要将保险纳入综合减灾体系，充分利用市场机制加快灾区经济与社会生活的恢复。我国保险对灾害损失的补偿作用还很微弱，保险对经济运行和人民生活的保障作用远远没有发挥出来。1998年特大洪涝灾害造成直接经济损失2484亿元，保险补偿仅33.5亿元，占1.3%；2008年南方雨雪冰冻灾害造成损失1516.5亿元，保险补偿20亿元，占比1.3%；2008年汶川地震直接损失8451亿元，保险补偿仅占0.21%。^[3]保险制度，尤其是巨灾保险制度正在纳入各地政府城市灾害防御综合体系中。巨灾保险并非为保险机构扩展市场获取利润单方面提供机会，而借助保险机制协助城乡社区开展风险评估与防范，更加有效地转移灾害风险，提升公众及社会参与保险应对灾害的自觉性。国际上实施巨灾保险应对巨灾风险的实际案例充分表明，建立契合我国当地实际，以减灾效果最大化为目的的巨灾保险机制是城市防灾减灾应对策略的重要组成部分。