公共巨灾保险助力实现治理能力现代化
1.巨灾保险在我国的实践
巨灾风险不仅给国家经济带来重大破坏，而且还关系每一位社会公众切身利益和生命财产安全。由于我国保险业务恢复较晚，保险意识还未深入人心，巨灾保险并未形成一定的市场规模，很长一段时间也没有纳入政府防灾减灾政策体系中。巨灾风险的小概率大损失特征导致民众自发的巨灾风险转嫁需求极低，商业巨灾保险市场发展缓慢，洪水、地震等灾害事件只是作为一项保险责任进入企业财产险、家庭财产险等保险合同中，对巨灾风险的管理作用有限。2008年汶川大地震造成直接经济损失8451亿元，而通过企业财产险、农房保险、人身保险等保险保单赔付加总得到的保险赔付额接近20亿元，占比仅0.21%。[2]与美国等发达国家重大灾害保险赔付占直接经济损失超过50%的比例相比，我国巨灾损失中的保险赔付仍显不足。社会各界普遍意识到，低额的保险赔付与巨大的人身财产损失之间存在的巨大反差急需得到改变，各级政府认识到加快推进巨灾保险体系建设的重要性，逐步开始将巨灾保险纳入政府整体灾害防治体系中。
近几年的巨灾保险实践表明，我国开展的巨灾保险有两种途径：政策性（公共）巨灾保险和商业巨灾保险。在商业运行市场，推行巨灾保险面临重重困难，一方面是我国的商业保险没有发挥应有的作用，地震台风等巨灾保险赔付率远低于国际水平。另一方面，我国目前的巨灾风险管理主要采取的是以国家财政救济和社会捐助为主的模式，这种模式给政府财政造成很大负担的同时，还造成公众对政府的强烈依赖感，老百姓缺乏购买巨灾保险动力。2017年，我国巨灾保险出单244万笔，风险保障金额达1055亿元。住宅地震保险累计为全国247万户家庭提供了1065亿元的风险保障。宁波实施巨灾保险六年以来，已累计向20余万户居民家庭支付台风救助赔款1.28亿元，数以万计的受灾群众得到救助，起到了良好的惠及民生效果。
2.公共巨灾保险推进政府灾害治理创新
公共巨灾保险的制度设计，是通过保险机制将政府承担的因巨灾导致的人身和财产风险进行市场化风险分散，以稳定的保费支出，多途径、多层次的分摊渠道来转移巨灾风险损失。巨灾保险可以丰富巨灾救助模式，平滑灾害引起的地方政府财政波动，同时还可以调动商业保险公司以及更多的市场和社会资源参与，不断丰富巨灾风险管理手段。
公共巨灾保险制度不仅是政府灾害管理制度创新举措，同时也有助于提高政府治理能力现代化水平。传统社会治理主要依靠政府的行政力量，现代社会治理倡导政府、社会和公众的共同参与，倡导多元共治和多元化解。通过多元共治、社会治理共同体发挥全体社会公众力量，配合政府共同抵御各类复杂突发的公共巨灾，降低经济波动，提升公民安全感。
保险参与灾害管理后，能够放大政府资源，有强大的驱动力整合社会民众力量来推动灾害防治，发挥撬动风险转移的杠杆作用。就利用公共巨灾保险手段来看灾害治理效果的话，客观而言，人们往往更关注政府在公共巨灾保险制度中是否承担兜底责任，而实际上真正重要的是我们能否成功建立一个巨灾保险市场，是否可以由保险公司真正承接一部分巨灾损失，保险公司利用准备金计提和资产证券化来成功地转嫁风险负担，让保险公司部分替代政府成为巨灾保险市场上共同的风险吸收主体和责任承担主体。在巨灾保险培育过程中，政府着重解决偿付能力、信息共享、资本市场转移等基础性问题。如果国家仅仅要求保险公司提供巨灾保险而不解决基础性问题的话，巨灾保险就难以真正地发挥独特的作用：要不就是保险公司不愿做，要不就是费率高而无人问津。建立一个能够自由转嫁风险的巨灾保险市场是复杂的，只有激发保险机制内含的风险管理优势，才能真正分散巨灾风险，达到重大风险灾害良好防治效果。
3.公共巨灾保险是常态化灾害治理的体现
提高治理能力现代化的首要关键是转变观念，实现治理理念现代化。人们对于风险的理解随着研究的深入不断深化。风险可以从客观实体和主观构建两个角度进行理解，进而对风险的管控方法可分为客观实体方法（主要表现为物理工程方面的方法）和主观构建方法（主要表现为对人们行为和心理干预约束）。[3]
长期以来人们习惯用客观实体方法展开风险管控，强调客观物理因素对灾害损失的重要性，主张用量化的方法来评测和控制风险因素，预防风险事故，以降低甚至消除灾害带来的损失。具体方法包括巨灾风险预警系统的建设、风险预防系统的基础设施和技术的优化，如针对地震、洪水这样影响范围较广的巨灾风险，可以建立专门的监测机构、地理定位系统，进行实时监测和预报，常态配置有效的减损设施、专业人员等资源；而对于海难、火灾等巨灾风险，没有专业的设备和专业救助人员，很难进行有效的及时减损。在基础设施建设审批和建设过程中，注重适用材料的稳定性和安全性，确保基础设施的使用寿命和承载力，以降低巨灾风险发生后导致的次生灾害损失，如桥梁、公共道路、河道、建筑物的设计和建设等。
由于风险客观说的受众面广，用客观实体方法管理风险的效果显著，人们往往忽视了风险主观说以及主观说理论下主观构建派的风险管理观点。主观构建派认为风险是人们的一种主观表达，是基于一定的风险意识、风险认知水平和风险可承受能力做出的主观判断，对风险的认识往往与个体的风险喜好、风险脆弱性、自身禀赋资源有很大的关系。毫无疑问，巨灾风险本身低概率、高损失、隐蔽性强、需具有突破一定承受力的这些特征均表明，不同的财富承受能力及风险态度、风险认知是影响一个事件是否被划分为巨灾风险的重要方面。因此，主观构建方法的运用在巨灾风险的预防和事前损失控制中更为重要。主观构建派试图通过对风险承受者的风险意识、风险认知和管理能力的培养，提高其对巨灾风险的重视程度，减少风险承受者的“侥幸心理”，正视巨灾风险并提升巨灾风险管理责任意识。这就需要加强社会和民众之间的风险沟通，充分利用媒体的信息传播功能，及时播报巨灾风险信息，强化人们对巨灾风险的感知，提高风险预防和风险管理能力。通过强化法律法规的约束，细化产品设计，降低灾区民众“搭便车”现象或趁机加大损失以获得保险赔付等道德风险。此外，还可以通过逐渐弱化政府救济的完全责任和财政兜底责任，降低民众对政府的依赖，以减少道德风险。作为事先制定的风险防治措施，公共巨灾保险制度正是从应急性救灾走向常态化减灾的具体体现。
由此可见，公共巨灾保险是对巨灾风险事件一种积极的事先干预，充分认知自然巨灾的客观必然性，通过事先建立制度防患于未然，逐年积累巨灾风险基金，以便发生突发重大自然灾害事件时有足够的损失补偿能力且不影响地方政府日常运行和社会经济秩序，以常态化管理手段应对非常态的突发事件和巨灾事件，最终实现社会治理能力现代化。