公众参与灾害治理的必要性和可行性
传统观念中，人们视政府为社会治理的主体，政府通过行使公共权力提供公共服务，自然灾害治理只可能由政府职责来承担。随着我国经济社会快速发展，社会力量参与救灾的热情持续高涨，逐渐发展成为救灾工作的一支重要力量。汶川地震、玉树地震等重特大自然灾害发生后，大量社会组织、社会工作者、志愿者、爱心企业等社会力量积极参与现场救援、款物捐赠、物资发放、心理抚慰、灾后恢复重建等工作，展现了社会力量组织灵活和服务多样的优势，发挥了重要作用，初步形成了政府主导、多方参与、协调联动、共同应对的救灾工作格局。在抗灾救灾过程中，企业、居民、志愿者、公益慈善组织等社会力量的加入无疑对提高灾害应对能力和政府灾害治理能力发挥出积极的促进作用。
1.应急失灵
与“非典”、新冠疫情等突发的公共卫生事件不同，台风等自然灾害具有明显的规律性，正在逐步转变成一种常态化的巨灾形式。对于频繁发生且规律性明显的自然灾害，如果只注重危机应对而忽视日常风险管理，将会是一种被动的高成本低收益的管理方式。作为日常风险管理，这对地方政府基层管理机构人员的管理能力提出更高的要求，风险管理者需要对台风发生规律、影响因素有清晰认识，从地理学、工程学等科技角度加强灾情判断和应对措施的修正，才能避免“预案化”“非常态化”倾向。基层部门面对性质各异的风险，缺乏实施全风险管理的能力会导致承担任务过重，应急管理失灵的现象。实际执行中普遍存在各级政府部门对灾害应对重要性的认知不足，在重大突发灾害事件和公共事件中分工协作不够等应急失灵现象。应急预案难以完全奏效，职能碎片化分布明显，多元部门主体独自施政，政府部门间综合协调难以实现，影响了灾害管理的整体效果。突发巨灾事件往往涉及面广、灾情后果严重、救灾时间紧迫，决策重心的形成还会受到各部门利益、能力的影响，会造成信息点和决策点分离，信息来源单一，传递流程长，效率低的情况，主体协同不畅，决策权限受限等现实问题影响。危机状态的不确定性、紧迫性、高风险性严重抑制决策主体间的有效决策协同能力，容易产生决策偏差甚至严重失误。
2.单一政府救助的局限
现行救灾资金的主要来源是各级政府的财政收入，社会救灾资金的投入还没有形成规范的制度和渠道，占救助资金的比重很低。这种政府独立承担救助职能的单一灾害救助模式与现代灾害发生规律和救助要求不相适应。
首先，面临巨灾时政府救助资金将严重不足，灾难发生后灾民对救助资金的需求远远超过政府对救助资金的供给。由于财政收入和支出的约束，政府只能将有限的资金投入灾害救助中，并且政府在分配救灾资金时秉持普惠理念，最后的结果是所有的受灾人员均能够得到救助，但是分配到每个人手中的资金往往只是象征性和抚慰性的补助，杯水车薪，对重点保护对象的灾后恢复难以起到真正的效果。救助资金的不足常常使救助资金陷于“无灾不能用，有灾不够用”的制度困境中，难以真正发挥灾害救助的应急作用。
其次，灾害救助管理机制不顺畅，政出多门，救灾管理工作条块分割严重，部门之间的职能分散、交叉、缺位明显。政府多个部门参与灾害救助工作，各个部门之间缺乏统一指挥、协调、调度，职能和责任的分工不明确，容易出现重复救助和遗漏救助的问题。我国还没有制定实施统一的灾害救助法，现有的行政法规也是零散缺失、相互独立，尚未形成完善的法律法规系统。灾难发生时，救灾工作仅仅依靠行政命令、政策与文件，缺乏普遍的约束力，救灾程序不规范，救灾效果不明显，救灾工作表现出很大的随意性和盲目性。
此外，政府对于救助对象的界定以及不同特征救助对象救助金额的确定缺乏科学、合理、有效的标准，无法针对灾难发生频率与损失程度制定科学、合理、有效的救助金额，人均收入略高于救助标准的边缘家庭被排除在救助范围之外，容易出现因灾返贫问题；救助标准也缺乏自然科学的增长机制。虽然政府的救灾资金会受到灾难发生频率和损失程度的影响，但是若因此导致政府救灾支出数额盲目随意，缺乏稳定的增长速度的预算，不利于可持续发展和政策的稳定性、连续性，从而降低灾难的应对能力。
最后，对于救助对象而言，获得的救助金额往往难以覆盖巨大的灾害损失，且在执行过程中会产生不患寡而患不均的矛盾。社会民众的风险意识也会随之下降，导致过度依赖政府救助。灾害救助金到达时效可能严重滞后，还会因为程序烦琐导致大额成本费用或是贪污腐败现象，降低救助金的使用效率。
可见，政府单一救助模式虽具有其不可替代性，但并不具有长期可持续性。政府财政拨款进行巨灾损失补偿不仅给政府造成巨大的财政压力，救灾效益也十分受限，同时还降低了整个社会的救灾参与程度。
3.公众参与灾害治理的优势
我们应该认识到，一味注重经济增长，忽视对自然的保护和客观灾害的预测和预防，会加重本地区的社会脆弱性，使未来巨灾影响更加严重；一味强调分工，由单一政府部门承担巨灾管理职责，也会因巨灾风险涉及面大、影响广泛而难以为继。除了政府主管部门和保险公司，社会群体中的其他部门甚至个人也可能是熟悉灾害风险形成和处理的专业机构和专业人士，社会力量参与灾害治理可以有效缓解应急失灵和单一政府救助的局限，提高灾害治理效果。长期受到洪水、地震、干旱等气候灾害威胁的高风险区域住户有抗灾经验，公益性民间组织拥有长期公益服务积累的经验，在自然灾害治理领域，社会组织提供专业的人才技术、充足的志愿者资源和社会资源等，发挥出特有的优势。相较政府和市场，社会组织具有志愿者职业精神、专业化和专门化的组织结构以及高效的执行力等现实优势，在灾害治理中的地位越来越突出。
公众参与灾害治理，不仅有助于提高科学决策水平，而且还可以完善公共服务。在自然灾害救助应对过程中，政府面临的最大挑战是灵活性的欠缺，无法针对不同受灾群体提供个性化的统一安排。社会组织参与灾害治理正好可以弥补这一不足。通过不同的治理主体合作，政府和社会组织拥有的不同互补性资源可以使整个社会资源得到进一步整合，实现最优化配置，从而提高灾害治理的效率。社会组织发挥其广泛性、多样性和专业性特点，依法组织动员社会力量协助政府开展公益型或志愿型的抗震救灾活动。慈善救助既是“一方有难、八方支援”的团结精神的体现，又是有法可依、有法必依的法治精神的生动体现。
包括保险机构在内的社会组织参与自然灾害治理的实践成效明显。社会组织在自然灾害发生前的风险警示阶段，能防微杜渐，防止灾害的爆发和蔓延。来自各行各业的社会力量既是灾害来临的受害者，也是自然灾害的防御者。建立起一支全方位的灾害防范社会力量，编织一张覆盖全社会的生命财产安全网，离不开每一位社会公民的积极参与和全身心投入。在自然灾害发生当刻的紧急救援阶段，社会组织能快速反应，进行专业救援。快速反应、灵活迅速是社会组织开展救援的突出优势，由于提供灾害救助的专业社会组织团体来源于民间和群众，对受灾地区的地形特征和群众生活信息比较清楚，长期从事专业救助的团队成员也多从事医生、护士、地质专家等与灾害形成与救治相关工作，配备专业的搜救设备和医疗技术，可以提供专业救援，减少人员伤亡和经济损失。此外，社会组织在自然灾害发生之后的救助安置阶段，能面对面向受灾人群提供以需求为导向的救助服务，更注重受灾群体的特殊需求和个性化服务，更贴近民众、了解民众，提高灾害救助效率。