从灾害管理到灾害治理

自20世纪80年代凯恩斯提出的国家干预主义逐渐被经济自由主义取代后，世界性经济危机和金融危机不断爆发，国际经济动荡剧烈，治理理论的产生和兴起正是对新自由主义理论过于推崇市场自我调节作用的重新调整。“治理”一词来自企业（公司）治理，是微观概念在宏观上的应用，是将私人领域或者市场领域的概念借用到公共领域的实践。治理的出现源自一个经济组织内部有了多方利益主体，组织内部存在多元主体和多重利益现象，主体之间随之而来的委托代理关系需要组织本身改变架构并创新组织形式，形成一种共建、共担、共享的利益共同体。

从灾害管理走向灾害治理是我国深化防灾减灾救灾体制机制改革的必然去向，这一变革的宏观背景是国家管理、社会管理也都在从管理走向治理，市场主体和社会主体在改革发展进程中已经不断得到壮大。党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出“社会治理”概念，代替了原来的“社会管理”。十八届三中全会同时提出，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的十九届四中全会提出“坚持和完善共建、共享、共治的社会治理制度”，要求“加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，首次将社会治理置于国家治理体系中，并将“民主协商”和“科技支撑”视为社会治理体系中的组成部分之一。在灾害治理中，除了政府主导，涉灾主体还包括企事业单位、社会组织、家庭、个人甚至国际合作力量。市场与社会力量持续壮大，特别是保险业的扩张，不仅保险公司数量不断增加，投向商业保险的社会资本更是在急剧膨胀，我国保险市场规模已经高居世界第二，已经具备参与社会公共服务管理的综合实力。伴随着《慈善法》的实施，公众参与慈善事业的热情也在持续高涨。只有确立灾害治理理念，才能调动多方主体能动性，实现政府主导下分工协作、平等互利、相得益彰、共同发展。

1.灾害治理的内涵特征

治理理论的核心是权力分散化、主体多元化、结构网络化、过程互动化。罗伯特·罗茨（2000）指出，治理提供了公共管理的一种新语言，在现实世界面临各种管理挑战时，不能试图用单一方式解决问题，无论这种方式是基于市场的、科层制的还是网络的，单一机械的解决问题方式都是不可取的，要去探寻一种复杂非单一模式语境下的公共管理新思维。现代治理来源于传统公共管理但又超越了传统公共管理，是在新的社会环境下用更加开放的方式来实现更加有效管理目标的一种新型公共管理模式。因此，灾害治理强调政府、市场和社会等一并作为相互补充的治理机制构成和资源配置方式，其中任一管理方式的过度扩张都会面临着边际收益递减规律的约束，三种方法的综合运用将决定突发公共灾害救助效果和人民生命财产安全绩效（王刚，2010）。

灾害治理不同于灾害管理。灾害治理强调共治，致力于建立由多元主体共同参与而内生的稳定秩序；而灾害管理则是实现灾害治理和政府管理的方法、工具和手段。管理一般是刚性的、单向的、自上而下的主动，被管理和控制的对象多以服从为主；治理则是柔性的、多元的、各方平等合作的主动治理，是多元平等主体之间的最佳状态。管理语境下的政府与市场、社会关系是管理者和被管理者的关系，主动权在政府手中，责任也在政府手中；而治理具有开放性和参与性特征，在多方参与者有机联动过程中形成共同负责机制，从而在综合协调过程中能各尽所能，各得其所。治理所包含的分权与授权、合作与协商、多元与互动、适应与回应等核心要素都突破了传统管理思想，是对公共管理范式的一种整合。“灾害治理”与“灾害管理”的区别集中在三个方面：一是覆盖的范围不同，“灾害管理”涵盖的领域过于宽泛，无所不包，在实践中不容易把握，很难界定；“灾害治理”则聚焦于激发社会组织活力，健全公共安全体系。二是“灾害治理”相对“灾害管理”，更突出地强调鼓励和支持各方面的参与，强调更好地发挥社会力量的作用。三是“灾害治理”更强调灾害预防和应对制度建设，特别要用法治思维和法治方式化解防灾救灾过程中的矛盾和难题，维护国家安全、社会稳定和人民群众利益。

2.治理能力现代化

灾害治理水平高低取决于治理能力现代化程度。治理能力现代化意味着公共管理权力的重新配置，使不同利益主体充分表达和整合各自的利益诉求，能兼顾大多数人的利益基础，实现社会公共利益分配的公平、公正。实现治理能力现代化有两条途径：一是创新治理方式，建设多元共治的灾害治理共同体；二是丰富治理工具，引入市场化手段，完善灾害防治和损失补偿的多元解决机制。

社会组织的加入使灾害治理结构发生新的变化。随着我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾这一背景，市场的内涵也在悄然发生变化。气候变化带来的频繁灾害，给企业生产和人民群众的生活带来不利影响，民众自发的防灾抗灾意识逐渐萌动，逐渐在经济实力保障基础上出现融入公共事务参与的需求。为了适应这种变化，企业会参与到环保、救灾、野外救援等公益性专业活动之中，通过政府购买服务、建立公私合作伙伴关系等形式，参与到社会问题的解决过程，从而实现了参与灾害治理的“市场赋能”。社会经济发展水平的提高，一些促进经济发展、提供公共服务和社会服务的社会组织开始涌现，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织在公共事务领域表现活跃。这些社会组织的服务理念与方法和原有政府管理系统有所不同，这就要求政府考虑到社会组织作为能动主体的存在，建构起一种现代化的社会治理结构，形成政府与社会组织之间适宜的治理关系。

灾害保险应该在灾害治理体系中发挥应有的作用。保险业具有政府部门所不具备的三个优势：适应灾害在时空分布上的不平衡性；通过再保险在尽可能大的范围甚至全球范围分散风险和灾害损失；具备专业的防灾减损救灾技术。在传统政府救灾体系中，即使是汶川地震中形成的对口支援机制，也存在效率不高、攀比竞争、区域间救助不公平、与财税法律强制性规定冲突、财力增长缓慢等问题，救灾可持续性较差。引入保险机制完善政府救灾体系可消除上述不合理之处，对提高灾害治理能力现代化有积极意义。保险机制可以将政府不宜过度介入、群众又难以自行解决的公共事务剥离出来，以政府采购的方式转移给保险公司，发挥保险机制固有的专业优势，解决涉及面广、服务量大的公共安全、社会民生等问题。充分运用保险这一创新的市场化工具解决灾害损失的补偿资金问题，政府机构则集中精力制定规则、设定标准、搭建平台、加强监管，逐步解决政府在社会治理中“眉毛胡子一把抓”的问题。在操作方式上创造性地以委托代理方式实施服务购买，提高财政资金使用效率和社会福利最大化，将企业追求经济效益和政府确保社会效益的双方诉求统一起来，以市场竞争和价格机制激励企业提供政府所要求的高效公共事务性服务。