鲜明的制度“公共”属性
不同于传统保险产品归类于财产类险种或人身类保险的做法，公共巨灾保险更突出公共产品属性，体现灾害救助特色，将自然灾害损失补偿和人身伤亡救助叠加在一个产品中，制度更具生命力和可操作性。公共巨灾保险对受灾群众而言既是救助，也是安抚，在推进政府防灾救灾能力建设和惠及民生保障建设上具有积极意义。
1.全面覆盖的多灾因保障模式
与最先试点的深圳巨灾保险不同，宁波公共巨灾保险在国内首创“人身+财产”的保障模式，巨灾保险承保范围包括家庭财产损失救助和人身伤亡抚恤两大类，真正发挥公共巨灾保险覆盖面广、保障社会民生的特点，从灾害风险相对集中、市场需求较为迫切的居民人身抚恤及家庭财产救助领域入手，首创家庭财产损失叠加人员伤亡赔偿的保障模式，提供多灾因风险事件的联合承保。
（1）自然灾害风险是主要承保灾因
试点期间，宁波公共巨灾保险中的自然灾害保险承保因台风、强热带风暴、龙卷风、暴雨、洪水和雷击（雷击仅针对人身伤亡）以及由上述自然灾害引起的突发性滑坡、泥石流、水库溃坝、漏电和化工装置爆炸、泄漏等次生灾害造成的人员伤亡和家庭财产损失。首轮正式实施期间，宁波公共巨灾保险的承保灾因变为因台风、龙卷风、雷击、暴雨和暴雪以及由上述自然灾害引起的次生灾害造成的人员伤亡和家庭财产损失。家庭财产损失多为暴雨或因台风引起的雨水导致房屋进水，导致家庭财物受浸造成的财产损毁损失。2018年起增加了暴雪责任，并将雷击保险责任扩大到居民家庭财产损失救助赔付。将公共巨灾保险主要承保责任确定为暴雨台风等自然灾害带来的居民家庭财产损失，符合宁波市水灾多发的现实情况，更能体现宁波公共巨灾保险保障基本民生的特点。
暴雨和台风灾害是宁波最常见的自然灾害灾因种类。为了兼顾保险机制和公共产品特性，合理保障真正需要救助的群众，暴雨灾害的触发条件几经修改：气象学定义的暴雨是指“短时间内产生较强降雨（24小时降雨量≥50毫米）的天气现象”。以此作为公共巨灾保险的触发条件容易变得宽泛，发生频率高，受灾户损失少，并不完全符合公共产品的特性，造成公共资源的浪费。如2015年5月12日原江东区暴雨，启动公共巨灾理赔程序后，实际查勘结果5户家庭符合理赔条件，实际赔付2500元；2015年8月22日镇海、北仑两区出现暴雨天气，实际受灾91户，支付赔款4.65万元。这一结果既未达到公共巨灾的损失补偿作用，过小的受益户数也没有真正发挥稳定社会和公共救助的目的。后期保险合约引入“区域降雨量”的概念，将符合宁波地区巨灾级别的暴雨设计成三个条件，符合其中之一就构成公共巨灾保险触发条件：①宁波全市面雨量（整个区域内单位面积上的平均降水量）在180毫米以上；②受灾县域致灾过程面雨量200毫米及以上或县域50%以上区域气象观测站过程雨量在200毫米以上；③受灾区域有3个及以上自动雨量站测得1小时降水达50毫米及以上。如此设计既保障了大面积的巨灾风险得到及时处理，减少日常暴雨轻易启动巨灾理赔造成的人力物力浪费，又方便操作。同时，以气象部门公开数据作为制度触发条件更易被公众接受，减少民众误解和理赔纠纷。暴雪灾害在宁波并不常见，偶有发生，一旦发生将严重影响城市经济社会运转，属于小概率、大损失的风险。为增加雪灾受灾群众的损失补偿，新一轮公共巨灾保险（2021年1月1日—2023年12月31日）将区域降雪量应符合区县（市）国家气象观测站测得积雪深度从“8厘米以上”调整为“3厘米及以上”，这一变化让更多的民众受益，充分体现出巨灾保险制度的公共属性。
暴雨和台风还容易引发洪水、水库溃坝、漏电和化工装置爆炸、泄露等次生或衍生灾害。《2019年宁波水资源公报》显示，截至2019年末，宁波共有6座大型水库和27座中型水库。水库可以发挥“削峰补枯”作用，再加上“五水共治”[1]工程的推进，宁波洪水灾害风险主要来源于台风登陆地点不确定带来的暴雨引起河道水位迅速上涨的风险，因短时性强降雨造成水位线激增的潜在风险较大，下游居民有可能遭遇水库溃坝带来的洪水损失。因此，将洪水定位为次生风险更加合理。2018年承保灾因删去了强热带风暴，仅负责承保台风损失。气象学规定，“强热带风暴”是指底层中心最大风力为10～11级（24.5米/秒～32.6米/秒）的台风，“台风”是指中心附近最大平均风力在12级或以上的热带气旋。宁波地区夏季台风天气多发，公共巨灾保险承保台风不承保强热带风暴的制度安排更加明晰了巨灾保险保大灾的定位。除此之外，宁波有大榭岛、北仑、镇海三个重要化工区，存在自然灾害引起的化工装置爆炸、泄露的风险。
（2）以自然灾害风险为主的“1+N”多灾因共同承保
公共巨灾保险试点以来，不断扩大保障范围。宁波公共巨灾保险实施首年就在投保自然灾害救助保险的基础上，专门设置了见义勇为人身伤亡附加保险。见义勇为附加险将见义勇为行为定义为：“在保险期间内，身处宁波市所辖行政区域范围内的自然人，为保护国家、集体利益或者他人的人身、财产安全，不顾个人安危抢险救灾，实施见义勇为导致自身人身伤亡。”将见义勇为理赔款扩大到普通人身伤亡抚恤标准的两倍。2018年起将见义勇为人员范围扩大到被县级以上相关政府部门评定为烈士的人群。2020年新冠肺炎疫情发生后，为了保护抗疫一线工作人员，免除其后顾之忧，公共巨灾保险合约以补充协议的方式将在宁波市参与疫情防控的医务人员、志愿服务者、基层干部、社区工作者及其他一线工作人员，在疫情防控工作期间因感染新冠肺炎或发生其他意外事故造成人身伤亡的，列为公共巨灾保险见义勇为增补抚恤对象，赔付金额最高20万元/人。
2016年起增加公共安全事件（事故）保险。试点期间，鉴于2015年8月天津滨海新区发生特大爆炸事故，2016年，公共巨灾保险增加因火灾爆炸、恐怖袭击、群众性活动发生拥挤或者踩踏等重大突发公共安全事故造成人身伤亡抚恤和安置费用，保障对象涵盖了宁波市行政区划内所有人口，以此加强对全市公共安全领域的风险管理和救灾安排。为了惠及更多群众，从2018年1月起，降低公共安全保险门槛，将试点期间的10人及以上死亡或者50人及以上重伤，降低为3人及以上死亡或者10人及以上重伤，就可启动保险理赔，巨灾保险“普惠、公共”的特性更加突出。
2021年5月，新一轮的三年期公共巨灾保险合约签订，保障责任新增突发公共卫生事件保险。由于新型冠状病毒传播性极强，严重威胁到一线疫情防控者的生命健康，公共巨灾保险将先前增补列入见义勇为抚恤对象的疫情防控一线工作人员单独作为突发公共卫生事件保险的被保险人。
（3）不断提高公共巨灾保险赔付标准，满足广大市民保障需求
遵循“惠民、高效”的原则，2018年的公共巨灾保险赔付标准比试点期间做了适当提高。因台风、暴雨等自然灾害造成住宅进水20厘米以上的居民家庭，在保留最低赔付标准500元的基础上，将最高赔付标准从2000元提高到3000元，并新增进水超过150厘米赔付3000元的新标准；造成房屋损毁的，最高赔付标准也从2000元提高到3000元；因公共巨灾保险责任险造成人身伤亡的，赔付标准从试点期的最低1万元，最高10万元，分别提高到最低2万元，最高20万元，并保留因巨灾期间见义勇为导致伤亡的赔付标准加倍的内容，还增加“烈士”作为加倍赔付对象。此外，因突发公共安全事件需要安置灾民的，赔付标准从试点期间的每人每天90元，最多90天，提高到每人每天150元，最多90天。在已有赔付标准的基础上，新一轮公共巨灾保险（2021年1月1日—2023年12月31日）的赔付标准进一步提高。例如住房进水年度累计赔付由3000元提高至5000元，住房倒损年度累计赔付由3000元提高到6000元，救灾安置救助年度累计赔付限额由2000万元提高到3000万元，突发公共安全事件（事故）保险年度累计赔付限额从1亿元提高到2亿元（见表6-1）。逐轮提高的赔付限额既充分体现巨灾保险费率精算的审慎原则，又充分考虑民众对提高保障程度的客观需要，以科学、负责任的态度贯彻群众利益至上和保障民生的制度根本宗旨。
表6-1 三轮公共巨灾保险合约各类损失和人身伤亡赔付限额比较
*：2016年增加购买1亿元的突发公共安全事件救助保险
资料来源：根据2014—2023年三轮宁波市公共巨灾保险合同整理得到
2.直赔到户的巨灾险赔付模式
巨灾理赔款直赔到户是宁波公共巨灾保险的一大特色，巨灾保险家庭财产损失救助和人身伤亡抚恤将灾害群众作为直接受益对象，充分体现了宁波市政府对广大受灾群众的关心爱护。受灾群众是公共巨灾保险的直接受益人，达到理赔条件的受灾群众可以在受灾数日内从自己的银行卡账户上查收赔款，迅速、便捷，群众反映良好。由于巨灾保险准公共产品的特性，巨灾保险在对冲财政救灾资金波动方面作用明显，不少地方的巨灾保险方案是将保险赔款支付给受灾地政府，由受灾地政府统筹用于救灾支出。这一做法虽然可以保障受灾地政府的救灾资金支出，但巨灾保险与受灾群众的关联不大，群众几乎感受不到灾害救助带来的变化。直赔到户这一赔付模式的优势主要有：第一，有利于安抚受灾群众的灾后情绪，传递党和政府的关心。巨灾发生后，受灾群众的情绪极易出现传染效应，严重时可能会引起不安和恐慌心理，引发社会不稳定因素。灾害发生后，巨灾保险短期内直赔到户能够安抚群众情绪，稳定社会秩序，还能增加群众的获得感，体现了巨灾保险保障最广大人民群众民生安全的特点。第二，采取客观、公开的气象部门数据作为理赔标准，能够提高理赔的客观性和针对性，有利于群众理解和接受。减少基层矛盾的产生。第三，有利于激发宁波城乡居民，尤其是受灾居民购买保险的意识。宁波公共巨灾保险提供的保额不足以覆盖全部的风险暴露，解决的方式是人人参保，居民主动购买商业性保险。由于保险先收费、后服务的特点，居民缺少体验感，不了解、不愿意购买商业保险。而巨灾保险直赔到户，可以增加居民对保险的了解，激发城乡居民运用保险手段管控风险的意识。
然而，直赔到户的巨灾赔付模式也带来理赔人员工作量的增加和理赔纠纷的增加。相比深圳巨灾保险只保障人身风险，宁波公共巨灾保险保障城乡居民全方位的“人身+家财”风险，且家财险的发生率要远高于人身险。如2015年是试点巨灾保险首个完整承保年度，当年启动的6次巨灾赔付中，有5次赔偿家庭财产损失，1次赔偿居民人身伤亡。宁波地区台风多发，水患常年存在，频繁启动公共巨灾保险且每次均直赔到户，对查勘定损工作人员是巨大的考验。2015年7月10日，台风“灿鸿”影响11个区（县、市）的125个乡镇（街道）1005个村（社区），共接到报案户数6.75万户，最终定损4.91万户，总赔付金额2863.39万元。2015年9月29日受台风“杜鹃”影响，接受报案受灾居民家庭10.73万户，涉及宁波全辖11个区县（市）的103个乡镇（街道）934个村（社区），剔除未达救助标准的，定损8.61万户，赔付金额4882.1万元。同年两次重大台风查勘理赔人力投入巨大，基层干部和巨灾保险联络员仅查勘工作就投入超3000人，共计超过12000人次。不仅如此，由于信息不对称和巨灾发生概率低的原因，基层群众不关心也不了解巨灾保险，保险公司理赔人员和基层干部还要经受群众矛盾纠纷的困扰。
综合来看，直赔到户的巨灾保险赔偿模式，虽然有查勘任务重、基层处理纠纷多等问题，但这种模式能够发挥保险公司的经营网点优势、技术优势和服务能力，帮助政府收集灾情信息、安抚社会情绪，帮助灾民提高保险意识，增加灾民获得感和良好的体验感。实施直赔到户的赔款模式也有利于发挥巨灾保险的经济补偿功能和社会管理功能，提高宁波市综合灾害治理能力。为了贯彻公共巨灾保险面向公众、保障民生这一根本宗旨，坚持直赔到户的巨灾赔付模式，巨灾保险承保方采取改进触发条件、增加技术手段应用等方式来减少灾后理赔工作量，保证制度持续有效运行。巨灾保险运行第二年，巨灾保险共保体重新定义触发条件，主动对接防台防汛应急响应机制，并引入面雨量、受灾区域数量等参数，合理设定台风灾害的触发条件。为减轻查勘工作压力，在地势低洼、易受水淹的地区先行建立水灾远程定损理赔系统，迅速提高查勘定损效率，最大限度下降直赔到户给承保机构带来的巨大工作压力。
3.多主体参与的社会治理创新
公共巨灾保险制度的建立是宁波市政府在灾害治理领域内一次积极有效的创新探索，是政府和保险机构公私合作伙伴关系（PPP）的生动诠释。通过巨灾保险制度，实现了政府、市场与社会组织共同参与下的公共救助体系的建立，发挥了保险市场机制和保险机构的作用，建立政府部门、保险机构和基层群众组织之间职责明确、分工协作、运转有序的巨灾保险工作机制。
（1）公共巨灾保险中的政府部门职能与作用
经过多年探索，多主体参与建设的宁波公共巨灾保险制度已基本具备公私合作共同应对灾害的制度特色，政府部门和商业保险部门在长期的救灾合作中也逐渐明确各自行为边界，明确各自的职能和工作范畴。
毫无疑问，政府在公共巨灾保险实施中发挥主导作用，具体体现在承保范围划定、防灾防损工作推进以及保险资金管控上。巨灾保险的承保范围由最初承保自然灾害保险到保障公共安全事件（事故）保险再扩展到当前的公共卫生保险，是根据《国家突发公共事件总体应急预案》中明确的突发事件分类分级管理体制以及城市应急灾害管理工作要求需要，为避免城市重大灾害事故或突发事件对城市运行管理的严重影响而设置的。现代城市发展导致人口密集，财富大量集中，社会运行高度依赖正常城市生产生活秩序的稳定。重大灾害事件对城市生活秩序的破坏是难以想象的，因此，公共巨灾保险是宁波市政府为适应各时期巨灾风险管理的现实需求而开发设计的创新产品，具有极强的政策意义。
防灾防损是规避和减少巨灾发生的重要方式，也是成本最小的巨灾风险管理方式，当前灾害管理正在从注重灾后救助向注重灾前预防转变。政府部门和商业保险部门在防灾减灾和损失控制上有高度的一致性，政府部门的社会网格化管理更有利于防灾减灾工作的推进。政府各部门一方面加强防汛堤坝、疏通排水系统等基础工程建设，另一方面组织社区街道开展防灾演练、消防培训等应急反应能力培训，发挥提高城市抗灾能力和市民防灾减灾能力的基础性作用。近十几年来，宁波市坚持“试点先行、典型示范、稳步推进”的原则，以全国综合减灾示范社区创建活动为抓手，按照创建标准大力推进社区防灾减灾工作。持续加大巨灾保险宣传力度，引导群众更好地认识保险公司和巨灾保险的作用和意义，逐步提升全社会的防灾、减灾、救灾意识及能力，城市自然灾害防御能力显著提高。就气象部门来说，宁波现有154个乡镇全部建成气象灾害防御示范（标准）乡镇，建成省气象防灾减灾示范村（社区）122个，初步建立起规范有序、运转有效的基层防灾减灾社会动员和参与机制。与此同时，市气象部门先后与22个部门实现信息共享，与18个部门建立联合会商机制，与国土局建成覆盖全市152个乡镇（街道）的市县乡三级视频指挥系统；与环保、城管、海洋、国土、水利、三防、建设等部门联合发布灾害预警，打造了全方位、融入式的气象灾害防御体系。保险机构日常开展的防灾防损工作进一步加强了这一工作成效。宁波公共巨灾保险从试点期第一年开始，每年按照保费的5%提取防灾防损费用，用于风险评估、应急演练、广告宣传、课题研究等项目，由共保体首席承保人人保财险牵头，按照《宁波市巨灾保险共保体章程》中的规定具体承担防灾防损服务等工作。
政府职能的另一典型表现是在对巨灾保险资金的严格管控上，政府对巨灾保险定价及巨灾风险准备金管理高度关注，以保证财政资金的高效使用。组织论证商业保险公司提出的巨灾报价，并对保险采购价格拥有最终确定权，直接行使巨灾风险准备金的管理职能。试点期间（2014—2017年）的巨灾保险合约对巨灾风险准备金的计提规定如下：“在经市政府同意后，三年试点期末，乙方（商业保险公司）收取的公共巨灾保险保费扣除每年的再保险费支出、赔款支出、经营费用等成本，如还有结余，在扣除每年3%的预定利润后，盈余部分全额计提作为宁波市巨灾风险准备金。”巨灾风险准备金由首席承保人代为保管。而在第二轮合约期间（2018—2020年），计提准备金的规定改为每年按照保费的20%计提准备金。将准备金的计提由事后改为事前，且准备金管理人由保险公司转变为政府，政府对保障巨灾赔付安全性和维护巨灾保险制度可持续性承担更大的责任。
（2）公共巨灾保险中的保险部门职能与作用
宁波公共巨灾保险中，商业保险部门的工作职责主要体现在费率厘定、查勘理赔和科技应用等保险服务上，与政府部门优势互补，形成合力，共同致力于城市灾前防控和灾后补偿效用的发挥。保费厘定是保险合约中的关键内容，直接影响保险公司的经营效果和政府财政资金的使用效果。承保机构主要依据保险精算和巨灾模型定价，为政府确定巨灾价格提供科学的定价依据。巨灾保险精算定价主要基于保险公司历史经营数据、巨灾模型和未来发展趋势。以台风灾害为例，通过计算台风灾害未来的发生率、保险的出险率以及出险对应的户均损失，计算单位投保户数的期望损失，再乘以基于趋势的风险调整因子和总户数，可计算得出纯风险保费。在巨灾保险的保费确定工作中，拥有精算技术和理赔数据的商业保险公司扮演关键角色。
查勘定损及理赔是商业保险公司处理灾害事故的专业优势，也是政府急需的保险服务内容之一。保险机构提供科学有效的理赔方案，理赔款支付有理有据，减少传统政府救灾款发放中的人为主观因素干扰，救助公正得到维护。2018—2020年度公共巨灾保险合同规定，当宁波市防汛防台抗旱指挥部发布防台、防汛Ⅲ级及以上应急响应，或者宁波市气象局认定区域降雨（雪）量达到保险合同约定的宁波巨灾级别的区域降雨（雪）量标准时，启动保险理赔工作，直接使用政府口径采集的气象数据或应急响应等级作为触发条件，简单明了，易于理解和接受，统一理赔门槛也让受灾群众乐于接受，有利于减少救灾款发放过程中的群众纠纷。
引进水灾远程定损理赔系统是宁波公共巨灾保险理赔中重要的技术创新。已建立水位桩的地区，可以利用水灾远程定损理赔系统自动核算，大大提高理赔效率。科技应用增强了保险服务的效果，不仅缩短了救助款发放时间，而且改善了灾民受助体验和感受，公正客观的理赔标准也使政府救灾工作更趋科学化合理化。对于未建立水位桩的受灾地区，承保机构引导受灾居民向村（居）委会统一报案，统一上报受损情况。报损户数未达到100户的村（社区）由保险公司自行组织损失查勘工作。报损户数超过100户的村（社区），保险公司可委托村（社区）协助进行损失查勘，保险公司从报损名册中按10%且不少于50户的比例进行入户抽查、定损，并要求抽检合格率不低于90%。灾后查勘理赔工作中，以保险公司理赔员队伍为主，以乡村街道工作人员组成的巨灾保险联络员和基层干部为辅，两支队伍紧密协作，对高质量完成灾后损失查勘和理赔起到决定性作用。无论保险科技的应用还是保险人员的加入，保险公司提供的服务大大弥补了政府救灾人员短缺导致的救灾服务和效率局限，服务质量大为改善。
如何通过制度设计实现政府公共利益与保险公司商业利益之间的平衡是公私合作模式最大的挑战。宁波公共巨灾保险在合约设计中对政府部门和商业保险部门定位清晰，在具体实施中双方紧密合作，发挥出较好的工作协同效应。在传统政府灾害管理整体框架内，商业保险公司发挥出自身在风险管理、专业技术、服务能力和营业网点等方面的优势，为推进政府灾害管理绩效做出应有的贡献，也为成功开展灾害治理创新提供成功的样板。公共巨灾保险制度改变了单一的政府财政灾害损失补偿模式，有效联通灾害救助体系相关方，构建了政府、市场、社会共同参与的公共救助体系新机制，实现了灾前防范宣导、灾时应急避险、灾后定损救助的协同配合。保险行业通过积累大灾理赔数据和服务经验，为政府及其职能部门提供了精准的防灾减灾信息，提高了全社会应对重大自然灾害的意识和能力。这种有效协同建立起政府、市场与社会组织共同参与的救灾减灾体系，促进巨灾损失补偿从以政府为主导向政府与市场有机协同配合的模式转变，提升了全社会的灾害综合管理救助能力。