复合型灾害风险下的城市减灾实践
自然灾害对经济社会的破坏随着社会经济发展以及人们财富积累而变得越来越严重。虽然灾害的成因是地质因素、气候条件等不可抗力，但人类活动和人的因素在灾害形成和灾害严重性程度中的作用越来越明显，制度、组织、社会等人为管理因素开始进入灾害管理者的视野，人们对灾害管理的认识也从“工程-技术”视角逐渐转向“组织-制度”与“政治-社会”相结合的视角。
1.转变的原因
（1）人类活动深刻影响灾害成因
越来越多的证据表明，灾害的发生与人类活动密不可分，其社会属性越来越明显，导致自然灾害的人为风险逐步占据了主导地位。不明传染病的突发和越来越严峻的食品安全等公共卫生事件，更是人类自身的行为所致。“矿难”“化学物品泄漏”“环境污染”“动车追尾”等事故灾难的发生，人为因素占相当大比重。不仅如此，人类活动还会改变自然环境，诱发自然灾害，因此灾害日益表现为自然变异与人为活动的共同作用。无论是为生计所迫的滥砍滥伐、植被破坏致使土壤流失，洪水肆虐，山体滑坡的贫困型环境恶化，还是矿藏挖掘导致山体塌陷、建造大坝引发地质灾害以及水资源过度汲取产生干旱和地面塌陷等生产型环境恶化或是海洋旅游开发导致破坏珊瑚礁、滨海红树林，削弱对洪水和风暴潮的防护能力的消费型环境恶化等，都是人类为了自身生存和发展而加诸环境之上的破坏行为，长期持续的过度开发利用在改变了地质地貌的同时也影响了当地气候形成条件，造成地震、干旱、洪涝、暴雨、龙卷风等灾害因子更加频繁地出现。
城市化进程加剧灾害的出现。城市扩张速度越来越快，城市也因此变得越来越脆弱，气候灾害越来越常见。城市不断扩张、改建、新建，大量土石移动、地下工程开挖造成一系列地质灾害。地下交通、商业、仓库、停车场等设施增多，易进水被淹而出现损失。城市化还改变局部气候，使降雨量和强度大增、洪涝灾害发生频率和概率成倍增加。城市建设用地增加，使市区原有沟溪、池塘或低洼地被侵占或填平，洪水期容易形成洪涝灾害。不仅如此，城市化还消耗大量石油、天然气、煤炭、木材、铁矿石等能源，使城市内部湿地和外部森林、草地等生态系统功能退化，增大自然灾害发生的概率和影响。大量温室气体排放带来明显的气候变化，不断变化的气候导致极端天气和气候事件在频率、强度、空间范围、持续和发生时间上都变得极不稳定，暴风雨、洪水、干旱等气候相关灾害的强度和频率迅猛上升，沙尘暴、山崩、泥石流等次生灾害也更为频繁。各国因灾害造成的经济损失持续攀升，其中发达国家灾害经济损失更严重，而发展中国家损失占国内生产总值的比重更大。
（2）多成因、复合型风险灾害特征凸显
传统的灾害风险管理多为单一领域的特定风险，如地震风险、台风风险、洪涝风险等，运用风险管理技术可以将特定风险控制在既定的可接受水平之内，复合型灾害风险却使得上述管理模式与减灾策略应对乏力。复合型灾害风险的多样性和耦合性加大了灾害风险识别和评估的难度，传统针对单一灾害风险识别与评估的方法趋于无效；复合型灾害的严重后果和跨域影响使传统模式下“碎片化”“运动式”管理弊端更加突显，制约了灾害风险治理整体效果，难以形成长效机制。无论从风险源的防控还是危害后果的处置上看，传统的风险与应急管理模式都已不适应复合型灾害风险管理特征，由政府部门条块化管理各类独立的灾害风险难以取得令人满意的治理效果。新冠疫情这样新的公共安全风险隐患出现，其影响时间和波及范围远远超过人们以往对食品中毒等公共安全事件的想象空间，对政府管理巨灾风险带来新的挑战。
（3）高科技发展及应用为灾害管理提供可能
无论地震台风等原生自然灾害，还是人为因素造成的次生灾害的扩大，科技进步以及技术产品的快速发展，为城市灾害管理提供了可能。不断突破的科技研发和实践探索让各类天灾人祸不再难以掌控，通过精细的制度设计和先进的技术支撑，即使是复合型多灾因的灾害风险也开始被纳入灾害管理范畴，收到良好的管理效果。
人工智能的蓬勃发展为我国灾害风险管理工作提供了一种新的发展思路和强有力的技术支撑。随着图像识别、自然语言处理、机器学习、专家系统与机器人等人工智能技术的快速发展与进步，人工智能已成为灾害风险管理的可用技术，并在防灾、减灾、救灾过程中起到积极作用。在大数据、云计算和物联网环境下，基于人工智能技术的数据挖掘和风险评估技术能快速高效地做出响应，凸显人工智能技术在处理不确定性和复杂性上的优势。例如有基于图像识别的建筑易损性评估、基于卷积神经网络的灾害风险识别、基于众包数据和深度学习的灾后影响范围评估等技术。
气象科技服务在民生、决策、防灾等方面已经得到了广泛的应用，也有效实现了对社会经济全面发展的促进作用。气象科技服务与人们的生活紧密联系，通过电视、广播、手机、网络等方式向人们提供多种气象信息，包括空气质量预报、城市环境预报、交通气象预报等。在灾害引起电网故障和建筑物坍塌等损失类型中，高科技也有众多应用。由于架空输电线路长期暴露于外界环境中，这些基础设施极易受到气象环境的影响。近年来，一方面电网规模不断扩大，另一方面自然灾害频繁发生，电网的安全运维面临巨大的挑战。无人机激光雷达利用获取的输电线路走廊设备本体以及环境地物精确的三维坐标，可精确定位在台风状况下发生事故概率较大的隐患位置，该技术的具体用途包括：风偏模拟、杆塔倾斜度与倾倒隐患排查、地质灾害类隐患排查等。BIM技术（建筑信息模型）在应对重大自然灾害交通运输应急救援中有重要技术保障作用，在灾情显示、高效决策、快速联动等方面发挥突出比较优势，大大提升了应急决策指挥的科学性和准确性，其先进性、实用性和可靠性经历了实战的检验。BIM技术是一种基于各类计算机技术的对建筑项目进行全面模拟的技术方式。通过这种工程数据模型，人们可以对建筑项目的各项内容进行全方位观测与数字化的管理。与仅能对建筑工程空间构型进行模拟的3D或平面绘图软件相比，BIM技术具有更强大的现实功能，能够对建筑工程涉及的各类项目实现精准化管理，包括建筑工程中的各类设备以及材料等。基于综合使用BIM技术的管理平台，工作人员可以将各类建筑信息转化为可视化的数据信息或数据模型，为涉及建筑项目各种活动提供有效的管理途径，这对于抢险救灾工作的开展具有十分重要的现实意义。
（4）市场机制发挥作用的空间不断增大
当原生灾害损失因为人类活动加入而变得剧烈，灾害损失的源头变得复杂而多样化。随着人类活动的增多和活动范围的扩大，其决策和行动对自然和人类社会自身的影响也大大增强。与人的行为有关的风险不但超过自然风险，成为现代社会风险的主要内容，而且对自然风险的出现和扩大也产生越来越重要的影响。风险日益呈现出“人化”的特征（贝克，2004）。经济社会的生产生活、交易往来、交通运输等各类经济活动的参与主体都在不自觉地改变着生态环境，影响自然气候和地质构造的循环变化。由此可见，规范人类交易活动既是社会管理的需要，也是灾害管理的必然。灾害治理不能全靠公共资源，当该资源不足时，我们需要供给层面的创新，更需要使用方式的创新。供给层面创新涉及的是一些次国家和非国家行为主体，资源的使用方式创新主要是市场机制，两者结合起来便是企业行为。企业面临灾害时采取的行动多为出于社会责任的应景式反应。
自然灾害足以影响全球市场进而改变企业运营环境。联合国减灾署发布的《2013年减灾全球评估报告》认为，日本福岛地震、泰国湄南河洪水都显示了灾害对私营部门负面影响急剧增长的态势，而供应链全球化更使关键节点中断将在全球生产网络产生涟漪效应。灾害还可能破坏交通、能源和水等公共基础设施，企业尤其是中小企业应对灾害风险管理的必要性大为增强。当灾害强度和频次逐渐增强时，靠政府财政、社会捐款、企业赞助等公共行为是不持久的，这个时候需要构建一种持续的吸纳资金的机制，保险创新应运而生。当前某些发达国家已经建立起本土化的灾害防护机制。以荷兰为例，荷兰将灾害分成三种：小型灾害，如冰雹导致的农作物损失，受灾方自行承担；一般情形下的洪灾、气候突变，受灾者通过保险公司分摊损失；小概率但日益增多的巨灾，保险公司也不能完全承担，政府通过灾害补偿法律发挥作用。保险业已成为国家灾后资金筹措的一个关键支柱，而重建资本流入也大大有利于受灾地区的经济社会发展。
2.韧性城市实践
2020年11月3日，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），《建议》中首次提出韧性城市建设目标。“韧性城市”（Resilient City）是指城市凭自身的能力抵御灾害，减轻灾害损失，并合理地调配资源以从灾害中快速恢复过来。具备动态平衡、冗余缓冲、自我修复等能力是韧性城市的主要特征。在面对各类慢性压力和急性冲击后，特别是在经历重大灾害等突发事件之后仍能快速重组和恢复生产是韧性城市建设需要达成的目标。一个韧性城市应以技术韧性为城市规划的重点，城市系统通过对各类风险的感知、运算、执行和反馈，进而不断积累经验，实现智能自反馈的能力；城市系统在维持、恢复和转型各个阶段对重大风险冲击的自适应能力不断提高，使城市成为一个智慧有机体。
韧性城市强调城市系统在回应内外部风险冲击与扰动过程中表现的各项能力。相对于“脆弱性-能力”综合分析框架中的“应对能力”，韧性城市中的“能力”则有着更为丰富且清晰的内涵。一方面，韧性城市中的“能力”是针对城市系统而言的，其主体既包括政府、企业、社会组织、公众等城市治理主体，也包括作为智慧有机体的整个城市系统；“能力”的构成也不仅限于危机过程中的“应对能力”，而是包括抗压、存续、适应、可持续发展等一系列内容，涵盖了灾害治理的全过程。另一方面，韧性城市中的“能力”是以城市系统遭受的内外部风险冲击与扰动为分析情境的，因而具有较为清晰的概念边界，更便于结合城市灾害风险治理的相关理论与实践来实现概念的可操作化。
韧性城市的建成将极大提高城市应对灾害的能力。我国自2017年开始，分别在北京、上海、雄安、广州进行了四次韧性城市建设探索。尽管各地规划目标和建设内容各不相同，但都强调城市各系统对可能的各类城市灾害或威胁的适应性，尤其是城市基础设施保障和应急系统建设，辅之以指标刚性管控的手段来推动建设进程。建成后的韧性城市能面对更加广泛的灾害种类，不仅能抵御自然灾害、事故灾害、社会安全事件、公共安全事件等各类灾害事件的不利影响，还可以承受和应对各种变化和冲击，减少城市发展的不确定性和脆弱性，从冲击中快速恢复，成功抵御风险并不断学习创新，提高城市发展的弹性和韧性。近年来常见的城市洪涝灾害治理对策就是一例。各地政府纷纷贯彻标本兼治的方针，采取工程措施和非工程措施并举的方式。非工程措施从提高防洪减灾意识和自我保护意识、加强城市防洪规划和城市防洪管理入手，结合防洪工程建设提高城市防洪标准，正确处理城市发展与城市防洪的关系，从可持续发展战略出发规划、设计城市的防洪对策，为城市经济社会快速发展、社会稳定和人民安居乐业提供保障。
人类能否控制甚至战胜天灾人祸，绝非仅仅与所掌握的科学技术以及技术应用相关，而是与人类自身的生产和生活方式密切相关，与社会综合治理能力密切相关。经济社会的发展带来越来越多可能性的同时也带来越来越大的不确定性，应对城市重大风险需要尊重风险存在的客观规律。城市规划和管理要求留有空间和余地，构建韧性城市、开展韧性城市建设、加强城市韧性管理就成为当前城市灾害管理的应有之义。