巨灾保险是完善灾害治理体系的政策工具

保险作为一种市场化的风险转移机制、社会互助机制和社会管理机制，在参与社会治理工作中发挥了积极作用。保险同时也是一种市场化的互助机制，服务领域覆盖了政府、企业、家庭等各个社会主体，通过与经济社会发展的各个方面紧密联系，为灾害治理提供有效的灾害防范和救助手段。

1.巨灾保险的风险管理优势

风险管理是保险具有的天然属性，作为专业的第三方主体，保险公司并非仅仅事后补偿，而是有很强的经济驱动力来主动管理风险，实现事前、事中和事后的全过程管理。事前的风险管理通过“保险+服务”的模式，与投保客户、政府形成利益共同体，保险公司会主动实现风险管理的关口前移，并利用其丰富的风险管理经验，以及广阔的服务网络，实现专业化的防灾防损来缓释风险。保险机制还能强化社会协同合力。保险不仅是同质风险积聚管理手段，而且还能成为具有同质风险需求的人员积聚的平台。通过保险的整合作用，可以引导基层组织、专业机构、志愿者、普通群众等多方力量广泛参与风险治理，实现风险的有效管理。在共同参与风险防范过程中，基层民众的风险意识和风险管理能力得到促进，百姓的自我服务能力随之提升，有力地为创新基层社会治理、培育群众契约精神、优化基层组织建设模式提供平台和途径。

巨灾保险的事后风险管理即通过时间和空间上巨灾风险的分散和转移，弥补巨灾事件带来的损失，作为融资型管理措施稳定政府、企业和居民对未来的预期。巨灾风险和重大突发事件发生时，有了保险的参与，可以有效地平滑经济社会的震荡和波动，确保重大灾害事故产生的社会影响得到及时有效化解。政府在平时投入少量资金购买保险，可以放大财政支出的杠杆效应，在灾害事故发生时，为广大城乡居民提供数十倍的风险损失保障，从而实现事后风险融资。据慕尼黑再保险公司数据显示，2020年，我国因自然灾害导致保险损失的金额预估超过90亿元人民币，这种损失除了因为极端天气事件的发生概率和损失幅度增加引起的损失部分，还包括伴随着我国持续的城市化进展和经济增长而加剧的损失部分（刘臻，2021）。随着城市基础设施的改进，城市应对自然灾害能力大大提高，损失程度逐渐下降。然而，抗灾能力的提升使人员伤亡和直接经济损失总额大幅下降的同时，普通民众的小额家庭财产损失以及个体工商业者日常经营损失等点散面广的小额损失仍然普遍存在，依然期待民生保障政策提供基本保障。甚至因为灾害预报预警水平的提高，防灾备灾资金支出反而增加。更进一步而言，自然灾害的发生有其客观规律，不会因为城市抗灾能力提高而不发生特别重大的自然灾害事件。根据国家应急管理部通报的数据，2020年，我国自然灾害直接经济损失达3701.5亿元。当百年一遇的大灾发生时，城市和民众遭受的实际损失将远远超过城市建设者设定的承灾水平，城市运行将陷入停滞。得益于国家应急管理体系建设，灾害应急救援和中华民族守望相助的集体主义精神会帮助灾区人民度过危机，但灾后漫长的恢复重建则往往面临更大的困难。巨灾保险制度被现实验证是应对重特大自然灾害最有效的市场方式之一，在欧美发达经济体中，巨灾保险覆盖可高达40%（慕尼黑再保险公司，2021）。通过市场化手段积累的巨灾赔偿金可以迅速提供资金资源，帮助政府和企业民众走出困境。巨灾保险的事后损失赔偿机制在恢复经济、稳定人民生活的进程中显得尤为重要。

2.巨灾保险的政策工具属性

保险机构参与灾害治理具有专业优势、服务优势和成本优势，正是基于公共巨灾保险强大的风险管理优势，巨灾保险才可能在政府主导的灾害治理体系中发挥不可替代的作用。破坏力巨大的自然灾害事件关系到人民群众生命财产安全，事关社会和谐稳定，各国政府都认真对待，制定各项政策严密监测和管控巨灾风险的到来。在市场经济发达的欧美国家，巨灾保险一直作为政府管理巨灾风险的重要政策工具。作为一种政策工具，巨灾保险嵌入政府重大风险管理体系后，可有效提升政府公共服务的效率。政府以购买服务的方式，利用保险公司的技术、网点、人才等资源，委托保险公司经办或代办公共服务，大大解放了政府行使公共管理职能的人员和资金约束，提高工作效率。政府从公共服务直接经办方转变为公共服务的统筹协调方，同时还实现“监、管、办”的分离，实现社会服务的公平和公正。政府购买保险服务还能优化服务供给方式，改变政府大包大揽亲力亲为的做法，提升公共服务的专业化、精细化和集约化水平。

2018年国家成立应急管理部以来，在灾害应对和救灾管理中改革创新，在公共财政政策应急管理中不断进步。我国当前公共财政资金管理仍然存在预备费用不足的问题，根据我国现行《预算法》相关规定，应急预备费的比例应为本级政府预算支出总额的1%—3%。如果预备费没有足额提取，就无法保证事前预防性支出的投入金额，难以发挥应急财政政策应有的效能。巨灾保险具有管理成本低、理赔便捷、赔付规模大等诸多特性，政府通过购买巨灾保险，能够放大财政资金使用效用，平滑财政支出，保证财政预算的刚性和收支平衡，有效应对自然灾害给政府带来的财政风险和居民的财产损失。巨灾保险作为政策工具，不仅有望缓解财政涉灾资金预算缺口带来的救灾困境，还可以提高救助款发放效率，改善救灾服务水平，用市场化手段提升政府行政服务水平，实现对受灾群众的最优保障。

为加强防灾减灾救灾能力，2013年11月发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度。2014年8月印发的《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发〔2014〕29号）提出以制度建设为基础，以商业保险为平台，以多层次风险分担为保障，建立巨灾保险制度，研究建立巨灾保险基金、巨灾再保险制度等多层次巨灾风险分散机制。这些举措标志着巨灾保险制度正式上升为国家意志下的统一制度安排。2016年5月，保监会和财政部联合印发《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》（保监发〔2016〕39号），巨灾保险从单一的产品设计转为系统性制度落地实施。2016年8月印发的《中国保险业发展“十三五”规划纲要》（保监发〔2016〕74号）提出参与国家灾害救助体系建设，将保险纳入灾害事故防范救助体系和特大型城市公共安全管理体系，提高保险参与灾害应对的能力；研究建立覆盖洪水、台风等多灾因巨灾保险制度。2016年12月19日，中共中央国务院印发《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》（中发〔2016〕35号），提出要完善社会力量和市场参与机制，加快巨灾保险制度建设，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制，鼓励各地结合风险特点，探索巨灾风险有效保障模式。2017年，党的十九大提出“提升防灾减灾救灾能力”等一系列要求。这些政策和制度将巨灾保险纳入政府灾害管理政策体系范畴，是完善国家应急管理体系的重要举措，是治理方式现代化的具体体现。在巨灾保险制度建设的过程中，要充分发挥社会制度优势，强化减量管理理念的普及，社会主义制度下的巨灾风险管理不仅仅针对灾后的财产损失补偿，更要关注广大人民群众的生命和财产安全，提高整体治理水平。因此，巨灾保险基金、巨灾保险共保体和保险行业要扮演好社会巨灾风险治理参与者的角色，尤其是要成为社会巨灾风险管理意识教育、宣传和普及的重要力量，一方面是分担政府部门的相关职责，另一方面是与巨灾风险管理的相关部门，如应急、气象、地震、环境保护、生产安全、卫生管理和农业等部门加强沟通与合作，形成合力，提高城市灾害治理水平。