城市灾害管理制度创新——公共巨灾保险制度
近年来，保险已经成为政府公共事务管理中不可缺少的重要政策手段之一。从农业保险到巨灾保险、养老和健康保险等关系全体公民安危和利益得失的基础民生领域，各类政策性保险积极探索，持续为相关领域的政府治理创新和治理现代化积累实践经验，提供更好的解决方案。相比政府各类经济、行政、社会等多种管理手段，保险的优势在于：首先，保险较少耗费政府人力物力等行政管理资源，市场基因决定其具有明显的效率优势；其次，和政府普适性政策相比，保险工具的针对性更强，更方便满足公众多元化的需求，风险管理措施手段更加科学精准；第三，和财政相比，保险有别于传统政府治理的行政性，与公众具有天然良好的平等一致性，更能体现真实诉求；第四，和其他金融方式相比，保险的风险汇聚和分担功能使其具有较强的社会性，有助于实现政府治理的诸多社会政策目标。
近年来，各类自然灾害虽较之前更为频发，然而近5年因灾死亡失踪人数、直接经济损失等反而有着较大幅度的下降，究其原因主要是由于迅速而精准的科技应用和耗资巨大的城市硬件设施改造，提高了城市灾害预报预警能力和灾害来临后的抗灾能力。普通暴雨和中小雨量带来的城市内涝问题在海绵城市建成后已经基本消失，低洼地区老旧危房面积也随着旧城改造逐步减少，然而，除了要加强对自然灾害的“监测—研判—预报—预警”能力，建立巨灾保险作为城市灾害管理配套措施仍然十分重要。过去20年间，不止中国，世界各地因极端气候造成的自然灾害发生率都在大幅上升，基于巨灾风险的巨大破坏力和正常风险保障机制难以应对，建立相应的巨灾保险机制已经成为许多国家的选择。
瑞士再保险公司2018年开展的巨灾保险制度专项研究表明，灾害具有传染性质，原发自然灾害可以通过次生灾害链形成巨大的灾害传染体系，而巨灾保险制度是阻断次生灾害链，防御灾害广泛传染渗透，提升社会治理结构的关键机制。[1]公共巨灾保险制度已经成为各地政府完善灾害管理效果的一种创新形式。
1.巨灾保险的公共服务属性
巨灾保险既具有私人保险产品特征，又具有明显的社会准公共产品特征。从商业保险角度看，巨灾保险基于市场机制和保险合同开展经济活动，具有基于制度的效率优势。商业保险既有的网络、技术和服务资源优势，能够使巨灾保险实现边际效益的最大化，相对效率更高，社会成本更低，在筹集、管理和分配重建资金方面具有显著的制度优势。另一方面，“社会性、公益性、非营利性以及规模性是公共事务最主要的特征（汪玉凯，2001）”，巨灾保险尤其是公共巨灾保险具有的社会性、规模性、保值性使公共巨灾保险本身具有明显的“公共”属性。
由于巨灾保险应对处置系统性全流域巨灾风险，涉及面广，保障对象众多，服务的对象和范围具有社会广泛性和普遍性，与政府公共行政服务比较接近。在政府政策推动和财政资金保障下，国家政策性巨灾保险的政策性、公共性和普惠性更加鲜明，属于政府公共服务的一种。保险公司配合政府做好灾害管理工作，巨灾发生后直接服务社会大众，发挥巨灾保险的损失补偿职能，稳定社会秩序和人民生活。巨灾保险的保障、理赔、给付等服务直接使广大群众受益，使制度下的每一个受益人都得到公平一致的保障待遇。巨灾保险将政府与各类企业和广大公民密切联系在一起，使普通市民像享受政府公共行政服务一样享受巨灾保险服务，这一服务兼具普通商品一般性和金融产品特性，与政府公共事务管理有天然的一致性。
保险业作为风险管理专业机构，本身就具备社会公共属性。保险业和政府部门一起提供国家巨灾风险保障和重大灾害补偿等服务，使保险业的存在涉及国家金融安全和社会安全等核心利益。保险业事实上是一种“特殊的有风险的公共服务业”。公共性产品和服务一般由政府供给，或由政府委托私营部门（保险公司）供给，并由政府机制进行调节；无公共性的产品和服务一般由私营部门（保险公司）供给，市场机制进行调节。按照公共性的“强”“弱”程度来划分，保险产品和服务可分为“强公共性”“较强公共性”“弱公共性”“无公共性”等四个类型，在保险公司提供的产品和服务中，多数保险产品和服务具有一定程度的“公共性”和“准公共性”，保险服务整体表现出“公共服务”的属性。巨灾保险是强公共性的保险产品和服务，属于国家和全体国民安危的风险范畴，直接与社会公众利益相关。
2.建立公共巨灾保险制度的现实基础
政府建立公共巨灾保险制度避免巨灾损失已不仅仅是理论探讨，我国开展公共巨灾保险工作既有现实需要，也有国内外成功经验提供借鉴和参考。
首先，我国频繁发生的自然灾害是开展公共巨灾保险的现实紧迫性。应急管理部发布的报告显示，2011年至2020年，全国主要自然灾害有洪涝、干旱、高温热浪、低温冷冻、暴雨、台风、雪灾、冰雹、地震、山体滑坡、泥石流和森林火灾。其中，洪涝是我国发生最频繁的自然灾害，而气象因素是导致洪涝灾害发生的主要原因。在降水集中的夏秋季，我国长江中下游和珠江三角洲地区频繁发生洪涝和台风灾害，对人民生命和财产造成了巨大的危害。以2020年7月份长江淮河流域特大暴雨洪涝灾害为例，灾害造成安徽、浙江、江苏、重庆、贵州、四川、湖北、湖南、江西、河南、山东11省（市）3417.3万人受灾，99人死亡，8人失踪，299.8万人紧急转移安置，144.8万人需紧急生活救助；3.6万间房屋倒塌，42.2万间房屋不同程度损坏；农作物受灾面积3579.8千公顷，其中绝收893.9千公顷；直接经济损失1322亿元。在公众保险意识普遍较低的中国，如此大范围的受灾群众和受灾害威胁的财产安全对政府快速高效救灾提出迫切要求（见图2-2）。
图2-2 2000—2020年中国因气象灾害导致的损失
资料来源：MunichReNatCatSERVICE
其次，公共巨灾保险这一灾害管理方式创新提高了灾害救助效率，灾害救助资金到位迅速，市场化救灾方式得到好评。现行财政救灾的一个基本方针是“救灾资金分级承担，以地方为主”，地方财政本身紧张，用于灾害救助的资金十分匮乏，不足以满足灾后补偿灾民全部损失，恢复至灾前生活水平的程度。财政救助的目标仍以保障重点对象基本生活条件为主，对于一般对象往往只进行象征性和抚慰性的补助。根据《2020年中国统计年鉴》，2020年我国财政支出中灾害防治及应急管理支出共1529.20亿元，其中中央支出465.65亿元，地方支出1063.55亿元，而2020年我国自然灾害直接经济损失共3270.9亿元，即使将所有灾害防治及应急管理支出都用于损失赔偿，也仅占自然灾害直接经济损失的46.75%；若剔除灾害防治及应急管理支出中灾前预防的部分，灾后补助和治理的支出占比会更低。而公共巨灾保险制度通过风险汇聚可以放大财政资金投入额，对提高资金救助效率、尽可能减少百姓受灾损失具有积极意义。
第三，域外巨灾保险立法经验为我国提供了借鉴和参考。国外一些国家建立了各具特色的公共巨灾保险制度，这些制度既有共同点，也有不同点。比如，英国、美国、法国和日本都建立了巨灾为因、立法先行、制度完善、机构完备的巨灾保险制度，但是其保险体系与运作模式、风险分散机制、承保范围和对象均不同。以英国为代表的巨灾保险体系完全由市场主导，其风险分散全部依赖于保险公司与再保险公司，政府在巨灾保险体系中不承担任何责任；以美国为代表的巨灾保险体系完全由政府主导，政府承担了风险分散的主要责任；而法国和日本采用政府和市场共同合作参与模式，由政府、保险公司、再保险公司共同承担风险。同时，这些国家根据各自所遭受的巨灾风险种类及频率，设定了巨灾保险的承保范围和对象。我国建立公共巨灾保险制度，应当以我国的实际情况为基础，借鉴和参考国外一些国家的实践经验，而具体来看，我国目前的公共巨灾保险制度处于由政府主导向政府和市场共同参与模式过渡的阶段，与法国和日本的制度体系更为接近。
3.以新型举国体制建设公共巨灾保险制度
“举国体制”是中国特色社会主义国家特有的优势，这个优势在重大赛事、竞技体育、抢险救灾、科技攻关、抗击疫情等多个领域中都取得了丰硕成果。长期以来，我国灾害管理、损失救助和灾后重建几个阶段往往采取以政府为主体，以财政为支撑，动员全国力量集中解决问题的“举国体制”模式，很好地发挥了社会制度的优势，相对效率较高。
我国采取行政救灾由来已久。当前是从行政式救灾向市场化救灾转变时期，救灾的举国体制内涵也有了新的含义。新型举国体制不再是仅凭借政府和财政之力，而是要通过体制和机制创新，通过政府职能转变，结合市场之力和社会全民之力，最终实现全社会共同参与、共同管理、共同分散巨灾风险的“新举国体制”。党的十八大以来，习近平总书记围绕新型举国体制发表了系列重要讲话，全面指出了新型举国体制是将我国政治制度优势与市场机制作用结合起来的重要国家治理变革。与传统举国体制相比，新型举国体制最重要的创新之处在于其与社会主义市场经济的高度结合，这也是对传统举国体制以行政配置资源为主要手段的超越。
公共巨灾保险制度是新举国体制在巨灾管理领域内的具体表现形式，新举国体制理念是完善提升公共巨灾保险实施效果的必备保障。公共巨灾保险以政府为主导，充分整合政府各部门间的公共资源以及政府基层组织网格化管理的人力资源，结合保险机制市场化运作，以市场运作为载体和抓手，进一步整合公益组织、慈善组织、志愿者等民间组织力量，共同应对巨灾风险。创新的公共巨灾保险是城市灾害管理中一次质的飞跃，这一模式抓住巨灾对人民生命财产威胁巨大、影响面广的特点，正好契合以政府主导，调配全国公共资源解决问题的公共特征。