政府干预理论

市场失灵的存在证明巨灾保险市场单纯依靠市场机制进行调节是无效和不可持续的，需要政府力量的介入，而诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨的政府干预理论则为政府干预、如何干预提供了理论依据。^[4]

斯蒂格利茨和其他西方经济学家一样，认为政府干预的主要作用是弥补市场失灵。根据市场失灵的原因，杨天宇（2000）将由商品或服务自身特点导致的市场失灵称为狭义的市场失灵；由于市场自身特点导致的市场失灵，则称为广义的市场失灵。而广义市场失灵的提出者正是斯蒂格利茨。1986年，格林沃德和斯蒂格利茨以实例分析和数学模型的方法证明了当市场不完备、信息不完全、竞争不完全时，市场机制不会自己达到帕累托最优，正式提出格林沃德—斯蒂格利茨定理。此定理的深刻含义在于，由它所定义的市场失灵是以现实中普遍存在的不完全信息、不完全竞争、不完备市场为基础，因此市场失灵不再局限于外部性、公共产品等狭隘范围，而是无处不在的。^[5]

这就为政府干预提供了广阔的潜在空间。虽然西方经济学家认为政府干预同样存在失灵问题，但斯蒂格利茨认为重点应关注是否有足够的证据说明政府失灵比市场失灵更坏。斯蒂格利茨（1988）的研究表明，无论是统计数据还是具体事例，都不能证明政府效率比私营部门更低。也就是说，政府效率并不比市场更差。尽管如此，斯蒂格利茨仍然承认政府部门因某些原因而严重缺乏效率。这些原因包括缺乏竞争、没有破产威胁、承担社会目标、过分追求公平和限制职权范围等。但是，由于政府的强制性职能，它能做许多市场不能做的事情。这样，政府就会在纠正市场失灵方面具有明显的相对优势。

从全球巨灾保险的实践来看，在欠缺政府必要支持的情形下，保险公司大多缺乏提供巨灾保险产品的积极性。而对于经营巨灾保险的商业保险公司来说，由于巨灾风险的模糊性，出于抢占市场份额考虑的保险公司可能采取更为激进的定价策略，这难免会导致巨灾保险价格与风险的不匹配甚至错配，引起市场风险。同时，由于信息不对称问题，在巨灾保险市场上也存在逆向选择和道德风险问题。这些问题都是巨灾保险市场本身无法自行解决的，需要政府采取合适的方式进行干预。从巨灾风险的分散角度看，由于保险标的之间的高度相关性，巨灾风险无法在承保标的之间有效分散，需要通过时间和空间实现更大程度的分散。在这方面，政府因具有较低的信用风险和较低的融资成本，较之私人更有效率。因此，政府可以通过发展政策性保险市场、规范市场竞争秩序、建立财政补贴或担保机制、实施责任兜底或回调机制等干预手段来弥补市场失灵，促进巨灾保险市场的发展。

政府参与巨灾保险的方式除了间接干预巨灾保险市场，还有直接购买巨灾保险。标准保险投保决策理论和行为保险经济学对政府购买巨灾保险给出了不同的解释。标准保险决策理论认为，政府购买巨灾保险类似于政府购买食品安全责任险、电梯责任险等一般普通的商业风险，投保目的在于借助保险公司的损失管理能力来降低政府社会管理成本，政府投保需求不是风险转嫁，而是服务外包。郭振华（2020）认为，在标准保险需求理论下，政府通常没有巨灾保险购买动机。政府资金实力明显高于保险公司，保险公司承保的巨灾相对于政府财力而言往往并非巨灾概念，而且如果有政府也承担不起的超级巨灾风险，则商业保险公司更无力承保。然而出于降低政府预算风险的需要，现实中政府也会购买巨灾保险。首先，随着灾害强度和损失规模的上升，个人家庭、企业组织和政府的灾害责任节点会变得模糊，直至严重灾害发生时，灾难救助和灾后重建的责任完全转嫁给了政府，严重自然和人为灾害的主要损失主体往往是政府（魏钢，2017、2018）。其次，政府虽然看起来非常庞大，每年的开支像是天文数字，但其实各级政府各部门都受到很强的预算约束，灾害救助部门也是如此。而自然灾害风险具有偶然性，大灾的发生地点和发生时间都具有随机性和偶然性，这和救灾资金预算的确定性或刚性存在矛盾，即便救灾资金存在一定的可调整性，其调整幅度也不可能与灾难损失一致，导致政府涉灾预算一直存在“无灾不能用、有灾不够用”的老大难问题，即所谓的政府预算风险（魏钢，2017、2018）。严重自然灾害风险是政府财政预算刚性和平衡的天敌，由此导致大灾发生时政府救灾资金往往捉襟见肘，存在重大缺口，这就产生了政府投保巨灾保险的动机，以此平衡财政资金拨付和使用时间上的矛盾。