公众参与灾害治理的困境和不足

1.公众参与救灾的发展历程

如前所述，新中国成立以来，我国灾害管理体系大致可以分为四个发展阶段，社会力量在每一阶段的救灾过程中得到锻炼，作用逐步显现。“政治挂帅”阶段救灾格局主要是自上而下的政府应对格局，鲜有社会组织参与其中；“非典”暴发前的救灾第二阶段，在政府主导和支持下，宋庆龄基金会、中国扶贫基金会、中国青少年基金会等社会组织在救灾领域开始发挥救济救助作用；2003年“非典”疫情结束后的第三阶段是我国灾害应急管理体系建设的关键时期，以“一案三制”为核心内容的国家应急管理体系建立，明确了社会组织和志愿者在灾害中的定位，部分社会组织开始参与灾害应对，但参与规模和功能发挥极为有限；2008年汶川地震发生后，社会组织如雨后春笋般出现，政府主导、社会协同的社会组织参与格局初步形成。政府应急管理职能的多部门多层级协同机制进一步完善的同时，社会组织和志愿者在自然灾害应对中的活力和效能得到极大释放，参与的功能日趋多元化，且不同社会组织间的协同模式雏形开始显现。

2.社会组织自身的不足

社会力量参与灾害治理行动刚刚起步，社会组织内部在自身组织化、规范化、专业性上还存在诸多不足，制约了灾害救助过程中独特作用的发挥。来自民间自发形成的救援力量由于缺乏资源，得不到足够重视，还处在野蛮生长状态。例如，灾害救助类社会组织自身的管理比较松散，制度化、规范化程度不足，运行远没有形成科学完整的组织架构体系。许多民办基金会虽然发展快、数量多、成员参与热情高，但内部治理体系不健全，决策、协同、监督职能不到位甚至缺位现象比比皆是，即使存在组织章程也没有得到严格执行。救灾型组织缺乏专职专业人员开展共治。灾害救助工作技术性强，存在救助门槛，没有救助能力、盲目参与灾害救助甚至会导致救助效能低下、动员能力弱、资源重复浪费等服务不佳的问题。自律机制缺失，社会组织自律建设不足是导致组织效能不佳的重要因素。社会化救助组织来自不同社会细胞，人员管理不像企业组织那样具有强约束力，很大程度上依赖人道主义感召和组织文化建设。组织文化是催生社会组织集体荣誉感和责任感的动力来源，文化建设好的社会组织，对救助行动的认同感比较强，组织凝聚力也比较强。但是近年来实践表明，许多社会组织没有建立起真正的组织文化体系，组织内成员的责任意识差，社会组织的核心救助能力也不强，不利于社会组织自身的发展壮大，无法为完善灾害治理体系做出自身的贡献。

3.公众参与救灾的现实困境

由于社会力量参与救灾工作的政策法规、协调机制、服务平台尚不健全，社会力量参与救灾依然存在信息不对称、供需不匹配、活动不规范等问题，影响了救灾工作效率和救灾资源高效发挥作用。迫切需要提升社会组织参与灾害治理的能力，进一步加强体制机制创新，营造社会力量有序参与救灾的政策环境和活动空间，促进社会力量更好地发挥作用。

客观来看，社会力量参与灾害治理还存在很多制约，其中自身服务能力不强是重要的一环。我国民众参与灾害救援的传统虽然由来已久，但是能够提供专业救援的人员或社会组织却十分有限，救援活动如果专业性不够，很容易对受伤人员造成二次伤害。在灾害应对中，参与治理的社会公众缺乏持久性，部分组织因为专业救助能力不足而退出灾害救助体系，存在组织和人员大进大出，人员不稳定的现象。社会组织成员构成中，专职人员和具有专业技术资格的人才不多，仅凭热情参与的志愿者不在少数。由于自身参与救助的能力不足，因此得到的资源支持不足，进一步导致社会组织方参与灾害治理的程度和意愿不强。价值认知落后和运行监管不力也是造成社会力量在灾害治理中的参与度比较低的原因。

要想改善这种局面，需加强引导社会组织提升自我管理与建设水平。鼓励灾害治理领域的社会组织加强行业自律，通过信用体系建设、第三方评估等方式实现社会组织的优胜劣汰，加强社会组织内部建设，建立健全现代法人治理结构和运行机制，完善管理制度，规范开展活动。还要加强政府与社会组织的合作，探索社会组织参与治理机制，将社会组织嵌入各级政府应急管理系统中，加强政府与社会组织在灾害治理各阶段的深层次合作。政府购买灾害治理相关的公共服务项目是支持社会力量参与灾害治理的有效手段之一，可以发挥政府对社会组织的支持和引导作用。政府将企业、社会组织等第三方作为平等参与主体，有计划有组织地向这些公共服务提供方给予政策和物资支持，统筹协调各类救灾资源，加强社会组织的分类管理和服务，提高多元化合作的社会治理现代化水平。