公共巨灾保险制度中的政府角色

1.政府是公共巨灾保险的投保人

根据保险机制的市场化安排，政府是公共巨灾保险的投保人和被保险人。地方应急管理部门面临的是全风险管理，面对性质各异的风险，应急部门扮演的是风险管理者、应急反应者、事后恢复者等角色，相对地方应急部门的权力和资源能力，其承担的任务过重。当前，巨灾保险制度迫切需要破解的主要矛盾是政府财政涉灾预算资金供给与巨灾损失补偿支出之间的不匹配，也是国家自然灾害救助体系由来已久的主要矛盾。建立公共巨灾保险制度后，政府作为投保人为全体居民提供重大灾害风险保障，使居民受灾后能及时从保险公司处得到相应的赔偿资金，极大地缓解了政府救灾资金拨付的压力，为政府灾害救助资金筹集和使用之间的平衡提供了新的解决之道。

2.政府是公共巨灾保险的主导者

巨灾风险造成的损失结果往往是保险公司或保险市场难以承受的，也会对受灾人群带来极大的生命威胁和经济冲击，也是政府不愿看到的。对于政府而言，大规模的灾后重建将会造成资金短缺，如果通过预算调剂，将长期发展所需资金调用于灾后紧急解困需求，则会加剧当地政府的财政负担，巨灾风险造成的影响会逐步扩大演化成系统风险。巨灾的公共属性决定了巨灾保险必须由公共事务管理者——政府介入，以矫正和弥补完全交由保险公司进行商业化运营的弊端和不足。巨灾风险的转嫁如果完全交由市场主导，政府完全不介入，当出现巨灾保险市场失灵，保险公司基于营利性的考量，对无经营利润甚至亏损的巨灾保险弃之不推行等状况时，巨灾风险转移的市场路径将被切断，巨灾风险转移就会遇阻。因此，为保证巨灾保险的实施效果和长期持续，政府必须成为巨灾保险制度建立的主导者和主要推动者。

政府成为巨灾保险制度的主导者并不意味着由政府完全独立承担巨灾保险全部责任，而是运用市场机制，让保险机构走到巨灾保险的经营前沿，真正发挥保险机构风险保障市场机制应有的作用，切实承担损失补偿责任。政府需要遵循保险市场经营规律，弥补保险市场无法自我消除的市场缺陷和技术缺陷，以促成巨灾保险市场化经营的正常运转。世界诸多国家和地区纷纷选择以巨灾保险的方式转移巨灾风险。在洪水多发的美国，通过系列立法确立和不断完善洪水保险制度：1956年美国国会出台《联邦洪水保险法》；1969年美国国会通过的《国家洪水保险计划》向愿意参加国家洪水保险计划的社区提供由联邦政府给予补贴的洪水保险；1994年美国国会通过的《国家洪水保险改革法》将信贷与洪水强制保险绑定；2004年美国国会通过的《国家洪水保险改革法》设立了领航计划，帮助在洪水中遭受财产损失的产权人减轻损失。地震多发的日本，也通过设立地震保险制度将风险在遭受地震灾害的国民中分摊。这些成功经验都离不开政府不同程度的参与和推动。

3.政府是公共巨灾保险的监管者和服务者

保险作为经营和服务专业性较强的一类经济活动，政府介入市场的主要途径之一是充当监管人角色。在一般的保险监管活动中，政府往往会根据保险市场发展程度进行监管手段的选择。一般的监管理论认为在欠发达的保险市场上，政府除了需要对产品、偿付能力、市场行为及公司治理进行较为严格的监管，还需要培育市场，服务市场的发展。

在巨灾保险运营中，政府部门所能给予的最大支持应体现在对保险偿付能力的支持和宣传扩面的支持上。保险市场的培育、通过保费补贴提高巨灾保险的有效需求和有效供给撬动巨灾保险市场是政府促进巨灾保险市场发展的主要方式。反之，巨灾保险的开展也可以实现财政投入的“杠杆效应”，避免或降低灾后直接投入财政支出进行救济产生的沉没成本和救灾行为的低效率。政府扶持和服务于巨灾保险的具体方式包括：直接注资保险公司（或其他承保人）增加其偿付能力；建立专项巨灾保险基金用于限额外赔偿；由政府充当“最后再保险人”角色，既可以独立直接充当，也可以通过建立专门的再保险公司等方式来提升保险行业整体的偿付能力以促进供给动力；通过间接减税的财政支持及贷款支持等方式刺激需求和供给等。