灾害管理中政府定位的转变

1.全能政府向有限政府转变

经济社会体制的变化给政府管理职能带来深刻的影响。计划经济时期，国家通过自上而下的经济计划安排经济运行，为此打造出无所不包的政府管理网络，政府事无巨细地安排一切经济事务，将经济、政治、文化、社会生活都纳入政府管控之下，从企业生产经营到个人就业求学，形成全能型政府管理模式。全能型政府有其积极的历史意义，促进了新中国成立初期的经济复苏和社会进步。作为一种资源分配方式，全能型政府有能力将有限资源集中以实现重大工程或项目的实施。然而全能政府管得过多过死的弊端导致市场活力无法发挥，管理体制的僵化也制约了政府管理效率的提升。

随着市场经济的强力扩张，计划经济体制逐步让位于市场经济体制，市场经济的深入发展推动着全能政府向有限政府转化，政府同样存在失灵，使得政府无法在所有管理事务中都实现高效管理。有限政府的管理职责边界主要集中在弥补市场缺失以及保护合法产权、创造和维护公平竞争的市场环境等公共服务领域。对于环境保护、基础设施建设、农业风险管理等公共物品提供，因为市场经济规则并不适用于上述领域，政府通过制定好的决策规则，依据自由市场交换前提让交换各方都能获利。在管理微观经济活动时，如因政府与市场的边界不清而发生政府管理“越位”“错位”或“缺位”，则需要及时纠正。有限政府的基本职能不再是干预经济、包揽所有经济事务，而是仅仅关注“市场失灵”和“社会失灵”，运用恰当的经济手段、行政手段、法律手段实行宏观调控。国家在市场领域的恰当退出表明，有限政府理念逐渐形成，政府重点职责是调节市场经济，监督和管理市场秩序，管理公共社会和提供大众服务。当把部分管理职能转移出去后，政府机构得到精简，行政效率得以提高，政府和市场各司其职，政府及其部门开始保持相对于市场和社会的独立性，逐渐形成清晰的职能边界。

2.管控型政府向服务型政府转变

20世纪80年代开始形成的新公共管理理论把经济、效率和效能作为政府治理的基本价值，以服务为导向，将公众作为顾客的理念逐渐成为政府管理的主流思想，私人部门和市场化管理方法被引入政府管理的日常工作中，公共服务成为政府公共行政的重要内容之一。

建设公共服务型政府的理论基础是经济学中的委托代理理论和交易成本理论。政府不再是高高在上的管制者，而是受全体公民委托，代为管理国家事务的服务者。社会组织和公民是政府的服务对象，同时社会组织和公民也可以参与到社会事务的管理中来。服务型政府的管理职能体现为公共服务社会化。通过适当放权，将私人部门和市场机制引入公共管理当中，以提高政府管理效能。政府作为一级社会主体，同样是以经济人和理性人思维开展日常管理决策。服务型政府的职能定位首先是保护竞争、限制垄断，为市场交易主体创造和维持公平的交易环境，其次是弥补市场失灵，提供市场无法提供的公共物品和准公共物品，政府服务行为和市场竞争行为互相配合，通过互补而非竞争的合作方式，创造出更大效果的社会财富。

从管理型政府向服务型政府转变，政府的公共服务功能很好地体现在灾害救助职能上，尤其是巨灾风险的应对处理上。1998年7月，我国长江全流域发生历史罕见的特大洪水，影响范围广，持续时间长，造成农业生产和灾区人民重大经济损失，各级政府和部门紧急联动协作，科学应对，充分调动政府及社会资源，充分展示了政府应对全局性综合性事件的强大管理能力。