进一步提高巨灾风险治理水平的措施建议
公共巨灾保险是宁波巨灾风险救助体系的重要组成部分，通过公共巨灾保险这一政策工具，政府将保险机构、社会公众联系在一起，形成合力，共同应对自然巨灾给居民带来的严重损失。巨灾保险不仅在灾后经济补偿，而且在灾前风险管控和灾中应急救助上都有所作为，公共巨灾保险制度对于提升城市整体灾害治理水平有着重要的制度影响。为此，在进一步改进巨灾保险制度绩效的基础上，还可以采取以下几个方面的措施，以提高城市整体灾害治理水平。
1.提高政府巨灾风险意识和巨灾管理能力
长期以来，党和政府在灾害应对及管理方面投入大量人力、物力、财力，也承担了巨大的灾后重建压力和财政压力，这与我国尚未建立起完善的巨灾风险管理体系不无关系。随着市场化进程和经济全球化的不断推进，充分发挥市场的作用加强巨灾风险管理，调动包括市场、企业和个人在内的多元化风险管理主体防灾救灾主动性和积极性，既要有防灾减损的控制性措施，又要有灾后救助的保障性措施已经显得十分必要。
建立多元共治救灾机制的关键是政府的巨灾风险管理意识。巨灾风险管理是一个系统工程，并非某个或某几个部门各自履行好职责就可以完成，制度实施的效果尤其依赖于各部门间以及政府部门和承保机构间的沟通协调、通力合作。以巨灾保险科技保障为例。针对重大自然灾害多灾种叠加、多领域交叉情况，要着力构建部门协同、机构协作、专家合作与企业参与的科技应急组织机制，建设跨学科、跨部门、多灾种复杂灾情识别、演化预测的科技咨询平台，打破条块分割、整合科技资源，提高执行效率，整体提升科技支撑防灾减灾工作能力。长期以来，各级政府、各级部门工作重心更多倾向地方经济和产业发展，对偶发性极强的巨灾风险缺乏足够重视，没有树立“减轻灾害风险就是发展、减少灾害损失也是增长”的正确理念，对风险以及风险后果处置没有形成广泛共识和普遍重视，不仅灾前防范远比不上灾后救助的主动积极，而且对风险概率下的损失出现偶然性不太习惯，难以接受固定保费支出与实际损失赔款之间的过大差距，这给未来巨灾赔付金的积累造成较大困扰，给巨灾防范和处置带来极大隐患。
政府不仅要有重视巨灾风险管理的意识，还要有进行巨灾风险管理的能力。发达国家的经验表明，政府过度参与巨灾风险的事后补偿，一方面增加政府的财政负担，另一方面也不利于控制和减少巨灾风险。政府将财政资源运用到巨灾风险的灾前控制和应急系统这些公共物品的建设上，不仅要安排资金修缮或重建有巨灾风险的河塘堤坝、城市管道、老旧危房等易受灾设施，及早推动巨灾保险法制体系建设，构建完善巨灾保险制度建设，而且要在公共巨灾保险这一新兴的公私合作伙伴关系下，切实提高管理能力，做到“既不越位，也不缺位”，在政府职能范围内为巨灾保险制度开展提供恰如其分的公共服务。
各级政府在巨灾风险管理过程中应做好以下四个方面：第一，在巨灾风险发生前，各级地方政府根据自身所处环境的特点，鼓励相关领域的专家进行科学研究，建立起有效且相对准确的风险预警机制，通过该预警机制，帮助人们在巨灾来临前，及时撤出相关人员和贵重物资，尽可能降低巨灾的损害程度。第二，在平时，应该加强对巨灾风险防范和应对知识以及巨灾保险的普及和宣传，提高人们自身防范意识，增强风险应对能力。使人们在真正灾害来临时能够沉着应对，从而减少人员伤亡，降低巨灾的影响程度。还可以提高巨灾保险覆盖率，提高保险业赔付比，也是加快灾后重建的重要手段。第三，各地政府机构应该建立一套完整的巨灾风险应急机制。通过专人专岗，建立专人负责制，将责任落实到人，就能够保证救援人员在巨灾发生后的第一时间赶赴救援现场，并保证救援物资源源不断的供应，有条不紊地解决受灾人员安置问题，通过有效的措施，降低损失程度。第四，积极倡导利用保险进行巨灾风险管理。将保险业引入巨灾风险管理，能够加快社会治理与市场接轨的步伐，从而提高自身承保能力，降低自身承保风险。
近年来，数字赋能正成为巨灾细化风险研判、开展精准防控的新型关键点。数字赋能依托海量数据和计算模型为政府决策提供准确的依据。在灾害治理领域，应用数字化技术量化巨灾风险损失的场景不断拓宽。以无人机遥感技术为例，无人机搭载的高精度拍摄设备具备大面积覆盖、垂直或者倾斜成像的能力，并且获取图像的空间分辨率达到分米级，可快速采集到清晰真实的图像数据。无人机可以在最短的时间内最大限度地接近灾情现场，监视险情发展，为灾害治理提供及时、准确的数据。数字化技术的应用极大地对政府灾害治理进行赋能，用量化技术提高管理效能，实现数字减灾和数字化转型。未来可以通过科技手段和大数据技术应用，确定数字化灾害管理目标，比如将宁波灾害损失控制在GDP的1%以内。
2.推进全民防灾减灾制度化教育
随着近些年各类灾害频发，国际社会已经普遍达成共识，即“教育是减轻灾害计划的中心，知识是减轻灾害成败的关键”。世界各国均有由于缺乏防灾意识和相关知识，导致人员伤亡和经济损失的历史教训。对中国公民防灾减灾意识的调查显示，经常会注意学习及收集防灾减灾方面知识的仅有24.1%，家中常备防灾救急用品的只有15.8%，会熟练使用灭火器的仅有16.9%，突发事件降临会互救的只有33.7%，知道紧急避灾场所的只有22%，由此可见，防灾意识薄弱和防灾准备不足是城市居民中普遍存在的问题。只有不到4%的城市居民在日常生活中做到了基本防灾准备，掌握基本减灾技能的仅有10.5%，只有11%的受访者关注防灾知识，而广大农村地区的情况更差。因此，建立全民防灾减灾意识教育制度化就显得十分迫切。
自2009年起，我国将每年的5月12日确定为“防灾减灾日”，旨在提高全民防灾减灾意识，让广大公众学习并掌握防灾减灾知识和避灾自救技能，提高综合减灾能力。2016年，国务院印发的《国家综合防灾减灾规划（2016—2020年）》中提到，要以“防灾减灾日”等为契机，积极开展丰富多彩、形式多样的科普宣教活动，使防灾减灾意识日益深入人心，社会公众自救互救技能不断增强。
建立完善防灾减灾联合宣传教育工作机制。全民防灾减灾宣传教育离不开政府部门、保险公司、社会力量和新闻媒体等单位的通力合作。将防灾减灾教育纳入国民教育体系，推进灾害风险管理相关学科建设和人才培养。开发针对不同社会群体的防灾减灾科普读物、教材、动漫、游戏、影视剧等宣传教育产品，充分发挥微博、微信和客户端等新媒体的作用。加强防灾减灾科普宣传教育基地、网络教育平台等建设。充分利用“防灾减灾日”“国际减灾日”等节点，弘扬防灾减灾文化，面向社会公众广泛开展知识宣讲、技能培训、案例解说、应急演练等多种形式的宣传教育活动，提升全民防灾减灾意识和自救互救技能，并将开发针对不同社会群体的防灾减灾科普读物和学习教材，普及防灾减灾知识，提升社会公众防灾减灾意识和自救互救技能作为一项重要工作，构建防灾减灾科普工程。要实现全民防灾减灾意识教育制度化，家长、学校和社会都有责任，必须相互合作、共同履行职责才能够实现全民防灾减灾意识的提升。一般而言，灾害意识分为三层含义：第一层是防灾意识，即在灾害未发生前就有了预防和减轻灾害损失的警觉性；第二层是抗灾救灾意识，即在灾害发生时，能够采用科学合理的方法进行自救和互救等措施；第三层是灾后重建意识，即在灾害结束后，就其造成的经济损失和心理伤害，能够进行尽早的救治和干预。这三方面的灾害意识能够对人们防灾抗灾救灾具有积极的正向促进作用，培养全面防灾救灾意识的意义也在于此。
多途径积极推广全民防灾减灾宣传教育。就制度构建方面而言，预先做好较为完善的顶层设计。要以法律法规的形式将防灾减灾教育纳入义务教育制度，建立健全终身防灾减灾教育体系。要加强法治建设，加强防灾减灾、应急管理等方面法规制度建设，完善绩效考核，将防灾减灾纳入各级政府的绩效考核体系中，科学设置指标体系和考核方式，引导各级党委政府树立正确政绩观，坚持“常”“长”二字，持续精准发力，做好防灾减灾宣传教育工作。同时，健全制度标准，规范宣传教育工作形式、工作要求、工作标准。家庭和企业是防灾减灾的最基本单位。在日常生活中，不少家庭缺乏避险意识，心存侥幸，对各种防灾减灾教育置若罔闻，而当灾害真正降临时又手忙脚乱，连基本的应急动作都不会。因此，家庭和企业的日常安全违规处罚必不可少。企业的入职教育可以强制要求参加一定的安全和应急培训课程，强化其日常生活自觉性的养成，营造安全教育、自然灾害科普、应急演练人人过关的良好局面。社区亦可与学校合作建立灾害演练实习基地，通过建设灾害演练实地基地，运用当前的多媒体与虚拟现实技术，虚实结合，模拟灾害发生的情境，训练学生在灾害突发时的应对能力。而这类实训基地和演练要形成系统性的规划，并且能够在灾害发生前和发生后均持续性地开展下去。
建立防灾减灾宣传教育的保障机制。除了政府、学校、企业和家庭多方联动，各类经费和科技力量的投入也是构建全民防灾减灾意识教育制度化的必备物质条件。我国现阶段灾害教育缺乏系统的课程体系设计，缺乏因地制宜的通识教材，更缺乏具有相关经验和知识的授课教师。因此，应加快构建长效宣传教育机制的政府财政投入和充分的激励机制。从资金投入、项目支撑、政策扶持等方面予以保障。支持社区防灾减灾长效发展，在资金投入中做到突出重点对象，结合精准扶贫、乡村振兴战略实施，把生态环境脆弱、灾害频发的农村山区作为重点，加大政策、资金、人才投入力度，统筹解决“城市高风险、农村不设防”的问题。在人才储备方面，可以从志愿者、基层干部、乡贤名流中挑选热爱基层工作、热爱宣传教育、熟悉防灾减灾的人士，加大培养培训力度，组织他们定期开展防灾减灾教育宣传活动，使群众了解其在危机发生前期、危机发生中期、危机发生后期的各阶段方法策略，在潜移默化中提升防灾减灾技能。通过群众带动群众的方法，提升群众动员能力，依托广大群众，培育、鼓励、引导群众身边的社会力量参与防灾减灾宣传教育，使公民不仅知晓防灾减灾知识，还要养成积极防灾减灾、冷静救灾的心态，掌握科学的防灾减灾技能，在灾害发生时尽可能降低生命财产损失。(https://www.daowen.com)
3.各类防灾减灾技术的推广应用
在科技发达的今天，借助科技的力量，不断提高抗御灾害能力和现代化水平，才能夯实美好生活的根基。
近年来，各类自然灾害虽较之前更为频发，然而与近5年同期均值相比，因灾死亡失踪人数，直接经济损失等反而有着较大幅度的下降，究其原因，正是由于迅速而精准的科学防范技术的推广应用。在台风和洪涝灾害中，我国许多城市运用大数据、云计算、物联网、5G通信等科技成果，实时监测气象、水文、地质等数据，高精度监测技术设备的广泛应用大幅提升了对暴雨和洪水等灾害预测预警的准确度，极大幅度减少了人员伤亡和财产损失。沿海等地将防汛救灾纳入智慧城市建设，提升指挥调度、信息共享、联动配合等能力。而在抗洪第一线，各种科技设备和前沿技术大显身手，让抗洪抢险更智慧、更高效、更科学。较为先进的技术有：利用风云四号气象卫星，对水体面积和雨带变化做出持续而精准的监测，为天气预报和抗洪抢险决策提供数据支持；通过红外线无人机深入“孤岛”进行探测，成功解救被困人员；可以快速拼装与分解的动力舟桥，直接将大型挖掘机、推土机等施工机械通过水路运至堤坝决口处等。
除了针对专项巨灾的相关科技系统，我国众多省市还纷纷搭建了应急联动指挥中心和突发事件预警信息发布平台，充分整合当地现有应急资源，实现了信息共享，同时建立灾害损失评估联动和共享机制，充分保证灾后评估的及时性和有效性。科学的应急响应机制和综合应急响应平台的建立以及先进抢险技术装备的推广应用，在重大自然灾害应急中发挥了重要作用，大幅降低受灾人口与经济损失。台风 洪涝灾害链损失评估模型在2014年超强台风“威马逊”、2015年超强台风“灿鸿”“苏迪罗”损失评估中发挥重要作用，评估结果为迅速启动相应级别的救灾应急响应提供了重要参考。
4.巨灾债券等市场化手段的设计开发
巨灾保险从资金来源方式而言，属于在保险的基础上从资本市场筹集资金以应对巨灾风险的一种保险形式。更重要的是，巨灾债券成为保险行业重要的风险转移工具之一。我国巨灾保险正从探索阶段逐渐走向成熟阶段，同时，巨灾风险日益加剧，我国保险业也意识到巨灾债券发行的重要意义，试图通过巨灾债券分散风险并为巨灾风险提供融资和保障支持。
巨灾债券指的是发行人对所承担的巨灾风险的保险保单进行设计与信用升级等证券化处理后，以债券的形式在资本市场上出售，为预防飓风、地震、大型传染病等巨灾的发生筹集资金。巨灾债券是一种具有公共属性的保险衍生工具，通过风险转移机制和定价机制，将保险市场和债券市场的资源要素进行有效链接，转移保险市场的巨灾风险至债券市场，拓宽了巨灾保险资金的来源渠道，是有效管理巨灾风险的良好途径。巨灾债券的运作方式与一般的保险产品市场化运作方式不同，它不是单纯地由保险公司或者再保险公司独立设计发行，一般也不直接向资本市场发行债券，而是由保险公司设立一个特殊的金融机构，即特殊目的机构/公司（Special Purpose Vehicle，简称SPV），并通过该机构发行债券，最后再由该机构向母公司出具传统的再保险合同。从经济学理论出发，众多学者已经验证巨灾损失和资本市场回报率之间不存在相关性，即巨灾债券的加入不会对资本市场造成明显影响和威胁，这为巨灾证券进入资本市场提供了理论基础。由于巨灾发生的概率非常低，再保险公司难以使用大数定律来分散风险，因此其需要发行的巨灾债券总量较大，由此筹措到的大量资金能够为再保险公司提供充足的现金流。除此之外，巨灾债券的发行费率较低，能够对理性投资者产生较大的吸引力，有助于其在资本市场上的流通，最终对终端消费者产生有利影响。巨灾债券的这些优点也实现了保险市场风险向资本市场的有效转移，较好地解决了巨灾风险的非可保性问题。
巨灾债券的定价问题是巨灾债券相关研究的核心问题，也是难点之一。传统的巨灾债券定价方法可以分为两大类，一类是利用不同的金融定价理论，综合分析巨灾债券的现金流，从而确定巨灾债券的理论价格，其中主流的金融定价理论有风险中性定价法、无套利定价法、市场均衡定价法等，这些方法往往有着严格的经济学和数学的假设，往往较难符合现实情形，从而导致这些模型在实际应用中的结果并不十分可靠，同时推导过程和计算过程较为复杂也是其缺点之一。另一类定价方法则是基于实证进行的回归分析，即选取合适的函数形式和定价因子，对巨灾债券的风险息差进行回归分析，其中模型形式、定价因子以及样本数据是该方法中最重要的三个环节。由于巨灾债券的发行数据获取较为容易，实证的方法操作更为简单和易于理解，近年来，众多的学者进行了这方面的研究，并取得了一定的成果。这类方法也存在一定的缺点，比如巨灾债券二级市场数据较少，一级市场数据也较为有限，同时，考虑的影响因素也较少，导致通过实证回归方法进行的巨灾债券定价方法存在一定的局限性。现有的众多文献多采用普通线性回归模型，而线性模型有着严格的假设，无法刻画现实中巨灾债券非线性的复杂关系，同时，定价因子的研究较为分散，众多文献的研究多是只针对文献自身的变量进行分析，极其容易产生遗漏重要变量的问题。
近年来有学者引入博弈的思想，如Michel Kerjan（2006）提出了私营市场与政府的合作博弈思想，构建一个由保险市场、资本市场以及政府所组成的巨灾分担模型（何江俊，2011）。在该模型中，政府通过成立巨灾保险部门参与巨灾风险体系，政府是巨灾保险的最后保险人，以国家财政为准备金，市场中所有的保险公司定位为一个连接被保险人与政府的保险中介的角色，在被保险人向其支付保险费购买巨灾保险后，把保费全部转给政府，其收益为政府支付的佣金。这其中，所有的风险承担者为政府，被保险人通过政府强制购买巨灾保险而将风险转移给政府，保险公司将所有保费收入转移给政府，所有的风险也转移给政府，但政府的承担能力有限，因此，政府会引入一个金融中介机构，发行巨灾债券，从而将巨灾风险分散到被保险人、政府和投资者身上，从而实现风险的分散。
巨灾债券的实务发展非常迅猛。截至2019年12月20日，全球发行在外的巨灾债券规模高达410亿美元。因此，国际上巨灾债券市场已经较为成熟，交易量也较大，被公认为是一种高收益的债券类型的同时，也是良好的巨灾融资产品之一。我国资本市场经过几十年的发展，在市场总量上已经具备了一定规模，并拥有了大量的金融类和精算类人才，具有了一定的人才储备，现有的各类精算理论研究和金融技术水平能够合理有效解决我国巨灾债券的设计和定价等问题。当前，我国保险市场对巨灾风险的承保、管理能力有限，工具手段并不多，可考虑结合我国保险市场特点，对我国巨灾风险和巨灾债券市场特点、风险分散机制和定价机制进行分析研究，创新设计符合我国特色的巨灾债券产品。与此同时，我国从法律上明确支持巨灾保险的发展，鼓励资产证券化的实践和研究，并积极开展试点工作，为我国巨灾保险的开展奠定基础，为巨灾债券的发行打开渠道。
【注释】
[1]冯健：《完善巨灾风险管理数字化基础设施》，《中国金融》2021年第1期，第59-60页。
[2]郑功成：《应急管理部：从灾种分割管理走向灾害综合治理》，第九届国家综合防灾减灾与可持续发展论坛主旨演讲，2018-5-10。