实现公平兼具效率的公共巨灾保险制度

公共巨灾保险制度覆盖城市全体居民，巨灾发生概率极低，如何平衡所有受灾居民的赔偿要求与重灾居民的补偿要求之间的差异，这是公共巨灾保险制度设计者面临的困局之一。政府代表全体居民投保，以财政资金支付保险费，灾害救助与保险理赔之间的差异变得模糊，受灾群众对巨灾保险制度了解面越广，对巨灾保险保障需求的期待就越高。公共巨灾保险作为政府提供的准公共产品，会更倾向于从公平角度看制度设计，让更多受灾户得到巨灾保险的保障，制度受益覆盖面因此成为巨灾保险首先要坚持的设计初衷。另一方面，从效率角度看，在巨灾保险费收入总额确定的前提下，覆盖面的扩大一定程度上影响到每一家庭的保险赔偿额度，受灾损失严重的居民家庭无法得到完全的恢复，保险无法真正发挥“雪中送炭”的补偿功能。

实务层面看，宁波公共巨灾保险设计理念越来越注重制度的公共属性，体现广覆盖、低保障的普惠保险性质。公共巨灾保险是政府整体救灾体系的组成部分，是以市场化保险手段促进政府防灾救灾工作效率的提升。作为制度的受惠者，居民对巨灾保险的预期更多在于受灾后保险理赔行为所带来的心理满足，对救灾行为的良好感受超过救灾资金的实际多寡。从巨灾保险制度建设之初就明确了“低保障，广覆盖”的实施原则，将巨灾保险作为一种普惠金融制度来实行。在定价方面，综合考虑现阶段我国居民现实需求和支付能力之间的关系，政府全额承担出资义务，确保了制度的可行性。多数城市建立的巨灾保险制度均有政府财政全款出资，民众没有资金成本，对巨灾保险的期待也有别于一般的商业保险行为。从覆盖范围看，政府代表全体市民购买投保的、覆盖整个市域范围的巨灾保险，以统一保险形式将低风险乃至高处无风险家庭也作为承保对象，最大限度分散风险，降低费率，使最多数被保险人得到巨灾损失保障是公共产品的根本目的。

新一轮公共巨灾保险合约进一步强化了公平优先这一目标定位，合约对承保期内财政资金使用管理相关条款做了调整，突出风险准备金和经营盈余资金的财政属性，优化巨灾风险准备金的计提方式、监管主体和使用限制，并建立独特的盈余计提机制，保证财政资金得到最大程度的利用。2021—2023年公共巨灾保险合约规定，在公共巨灾保险合约承保期内，巨灾风险准备金按年计提，逐年滚存，以应对合约期限内巨灾风险带来的损失赔付。合约期满后，风险准备金如有结余，结余部分资金专户累积，专项管理，统筹用于政府巨灾救灾支出，不能进入下一周期公共巨灾保险的使用。这意味着巨灾风险准备金计提周期仅为三年，难以真正保证未来巨灾损失的偿付能力，保险转移和分散风险机制功能有所弱化。合约还针对制度建立六年来重大自然灾害出现的比例不高，保费结余增加带来财政资金较多沉淀的现实设计了盈余计提机制。当承保机构当年赔款支出低于当年保费额度的20%时，政府主管部门将从当年盈余中计提20%作为防灾防损服务费和巨灾风险准备金的补充，计提资金的30%计入防灾防损服务费用，70%计入巨灾风险准备金。盈余计提机制的推出更加强调灾害事先预防职能的发挥，有利于控制巨灾损失的产生和扩大。

商业巨灾保险作为城市公共巨灾保险的配套设计，是提高损失保障程度，实现足额补偿的根本对策。如何发展商业巨灾保险并使之与公共巨灾保险无缝衔接？实施强制保险是现实中可行的选择之一。国际上拥有众多强制巨灾保险的先例，对灾害多发地区可以采取强制保险的方式，其他地区采取任意保险的方式。如在地震灾害频发的新西兰，居民建筑火灾险中对地震造成的土地、建筑及内容物的损失的保险是强制性的。新西兰相继颁布了《地震及战争法》《地震委员会法》，将巨灾强制保险通过立法的方式加以规制。可以设计政策性保险条款，以政府补贴一点，村集体或个人出一点的保费分摊方式推出附加保障条款，让有更高需求的受灾户得到更多赔偿成为可能。