美国洪水保险计划（NFIP）
美国政府积极主导建立洪水巨灾保险制度。美国与中国一样，有着广阔的地域和复杂多变的自然环境。作为全球最发达的资本主义国家，美国同样遭受各种巨灾威胁，洪水灾害就是其中一项主要的威胁。1950年以后，美国近90%的州都曾遭受过一次以上的洪水灾害。就受灾面积而言，美国国土总面积的7%（约3885万公顷）受到洪水威胁，六分之一的城市处在百年一遇的洪泛平原内，2万个社区易受洪灾。美国洪水灾害的形成有三种类型。第一种是由于河流水位上涨产生的洪水泛滥。比如美国中部的密西西比河和密苏里河在每年春、夏两季的水位上涨是所在流域高风险的主要原因。第二种是由于强降雨产生的洪水灾害。美国全境，尤其是高山地区，均分布有局部的强降雨区域。第三种是由于飓风过境带来的强降雨和风暴潮引起的洪水灾害，比如墨西哥湾区与东海岸地区。由此可见，美国洪水灾害的发生时间和发生区域具有相对稳定的规律，结合现代先进技术，洪水灾害的发生具有相对可预测性，其灾害的损失也较为可控。就洪水造成的经济损失而言，2017年“哈维”飓风带来的洪水造成得克萨斯州直接经济损失250亿美元。在美国每年公布的灾害中，灾害性洪水占到了约三分之二。不仅得克萨斯州，洪水也可能发生在美国任何地方，仅一英寸的洪水就可能造成高达25000美元的损失，而大多数房主的保险是不承保洪水损失的。
1.国家洪水保险计划出台背景
1927年，密西西比河大洪水使得美国政府看到了建立洪水巨灾保险的重要性。由于密西西比河大洪水造成的巨大灾难，部分保险公司因此破产，使得商业保险对洪水保险敬而远之，灾后重建工作进展缓慢。随着人们对洪水风险管理的认识不断加深，对洪水灾害的预防有了一定的手段，设立洪泛区是减少洪水灾害损失的重要方法。美国研究人员调查发现，美国洪泛区低廉的地价和政府防洪工程的兴建，吸引开发商在泛洪区进行更大规模的开发，泛洪区土地不合理的开发和利用，加大了洪水灾害的损失程度，加重了美国政府救灾费用的负担。
1956年，美国通过了《联邦洪水保险法》，提出对洪泛区征收洪水保险费的做法。这一措施一方面提高了土地开发成本，另一方面减轻了政府救灾补助的财政负担。但是该法规定，由私营保险公司承担保险责任，政府不承担洪水灾害风险，这使得洪水灾害的损失均由私营保险公司承担，商业保险机构无法承受巨大的洪水风险和赔偿额，保险公司开办洪水保险的积极性不高。1968年，美国国会通过《全国洪水保险法》，开始在全国范围内推行国家洪水保险计划。然而该法并没有对洪水保险进行强制性规定，也没有根据洪泛区范围拟定不同的费率。为落实该法案，美国又制定了《国家洪水保险计划》（NFIP），建立了国家洪水保险基金，正式宣告美国国家洪水保险制度的确立。《国家洪水保险计划》十分详细，主要内容由地图（洪水风险研究）、保险和法规三部分构成，这三部分相互关联，相互支持。首先，由社区完成NFIP要求的相关洪水风险研究，包括洪水风险研究报告、洪水保险费率图及洪水边界及泄洪道地图等，再由美国联邦紧急事务管理署对社区的洪水风险数据进行汇编制备，进行洪水分析总结；同时根据洪水风险研究报告和相关地图绘制出特殊洪水风险区，划定洪水风险区域并建立基础洪水标高，并据此来确定洪水保险费率，控制洪泛区开发以及开展其他洪泛区管理。
1973年《洪水灾害防御法》以及1994年和2004年两次出台的《洪水保险改革法案》使得美国洪水保险得以真正实施并不断完善。2012年7月，美国国会通过了《2012年洪水保险改革法》，从老房子费率与保险覆盖面、设立洪水储备基金与制定还款计划，以及加快更新洪水风险图三大方面予以革新。2014年，美国国会对NFIP进行了重大修改，通过了《综合拨款法》和《房主洪水保险可负担性法案》（HFIAA），解决了加息问题，并通过向所有人士收取年度附加费来确保基金财务的稳健性。
2.国家洪水保险计划运行机制
由于政府销售网络较少，国家推出保险公司协助销售的WYO计划（Federal Emergency Management Agency，2018），开始公私合作方式经营洪水保险计划。根据该计划，保险公司与联邦洪水保险管理局签署协议成立WYO公司，私营保险公司参与销售。WYO公司主要职责是帮助联邦政府销售洪水保险，并在洪灾发生时及时办理有关赔偿手续和垫付赔偿资金，而政府承担巨灾保险的保险风险和承保责任。这样既利用了私营保险公司在全国各地的业务网络，也充分发挥了其在理赔和承保方面的专业人才和技术设备等资源优势，减轻了政府的负担，提高了灾后重建的效率。同时，在社区参与国家洪水保险计划的情况下，海岸区域洪泛区的居民及企业主还可以自行购买洪水保险。
为了保障受灾居民的基本生活需要，美国的洪水保险计划主要承保单一的洪水风险，承保对象仅包括居民家庭的财产和与居民家庭基本生活需要密切相关的小型企业的财产，其承保范围主要为有墙有顶的建筑以及内部财产，同时住宅洪水保险可以包括不超过总保额10%的附属建筑物，但完全水上建筑与地下建筑，动物、鸟、鱼、飞机、码头、田里的庄稼、灌木、土地、牲畜、道路、露天的机器设备、机动车以及地下室里的财物等均不属于承保范围，保险责任仅限于由于江河泛滥、山洪暴发、潮水上涨及泥石流对建筑与及其内部财产所引起的泡损、淹没、冲散、冲毁等造成的直接损失。上述非承保范围内的财产，居民个人可以通过商业保险进行投保。自1973年起，洪水保险实行强制保险，凡经过国家认定的洪水风险区域的社区必须参加NFIP，否则将受到联邦政府的惩罚。参与NFIP的社区也必须承诺加强洪泛区的土地利用与管理，包括：（1）采取措施限制洪水风险区的开发；（2）引导拟建项目避开洪水风险区；（3）协助减轻洪水破坏；（4）采取其他长期改善洪泛区土地管理和利用的措施，并规定只有采取了符合土地利用总原则措施的社区才能获得洪水保险。这样严格的规定使得洪泛区土地的开发率大大降低，从而降低了灾后经济损失。
3.洪水风险图的绘制
由于洪泛区的确定需要依赖洪水风险图的绘制，因此绘制洪水风险图是一项十分重要的基础性工作，也是美国洪水保险的一大特色。洪水风险图是美国联邦应急管理局花费了大量精力，在不同时期根据情况变化绘制而成的。美国内政部地质调查局从1959年开始陆续绘制各地区的洪水风险区边界图，后续美国联邦应急管理局为更好地协助联邦保险管理局的洪水保险工作，以100年一遇洪水的淹没范围为洪泛区，并按照洪水类型将洪泛区分为五大类：河流渠道洪泛区、沿海洪泛区、湖泊洪泛区、浅水洪泛区和特殊洪灾洪泛区（如泥石流、冰坝等）。同时，根据风险程度不同划分为标有等级的保险风险区，包括（1）高于500年一遇洪水位的区域定义为“最小洪水风险区”；（2）介于100年一遇洪水与500年一遇洪水之间的区域定义为“中等洪水风险区”；（3）100年一遇洪水淹没区定义为“特别洪水风险区”。洪泛区确定之后，美国联邦应急管理局再依据详细的技术资料计算，确定特定洪水风险区域内的水位、水深分布，对洪水区域进行分级，由此确定不同的保险费率。
洪水风险图的绘制是一个长期更新的过程。由于各类主客观因素，导致洪水风险分布情况发生改变是完全有可能的。美国运用两种方法对洪水风险图进行更新：当某区域重新进行洪水研究或洪水风险再研究时，受影响片区面积较大的将会重新发布新版地图，用以全面更新洪水风险图；而当影响范围不大时，将会通过发布一份描述区域内地图变化的文件对现有地图进行修改，以此节约各项印刷费用。截至2013年，联邦保险管理局统一印制的洪水保险费率图已经覆盖美国全境。同时，为了鼓励地方政府积极兴建洪灾预防工程，做好洪灾预防措施，美国联邦政府规定，对洪水分级降级的地区实行保险费率减少5%至45%的优惠。从实施的情况看，该费率优惠方式极大地调动了地方政府的积极性，使得洪灾预防措施更加完善。
4.国家洪水保险计划的借鉴意义
美国的国家洪水保险计划实质是联邦政府、地方政府以及私营保险业的一个合作项目。NFIP由于受到联邦财政政策的支持，享受联邦政府的免税待遇，所以具备较强的灾后偿付能力。联邦政府同时建立了国家洪水保险基金，将所有洪水保险收入统一管理，这样既能保证洪水保险费可以在全国范围内灵活运用，还可以在发生大型洪水灾害时向美国财政部提出特别拨款补助。在整个保险计划中，联邦政府通过成立联邦保险局来负责建立洪水保险费率系统，确定洪灾风险区和灾害风险等级，并确立洪泛区建设标准。州政府授权并协助地方政府调控管理洪泛区的开发项目，只有地方政府采取的管理措施达到NFIP的标准，联邦政府才为当地提供洪水保险服务。
美国国家洪水保险计划对宁波公共巨灾保险有一定借鉴意义。首先，与美国类似，宁波非常重视采取工程性防洪措施，全市各大水库为拦截强降水带来的洪涝隐患提供了保障。基础性防洪防灾工程的实施为后期保险计划的实施提供了基础。其次，宁波公共巨灾保险也建立了保险基金制度，在全市范围内统一用于巨灾事件的损失补偿。除了已有的制度建设，国家洪水保险计划的立法保障以及再保险和灾害债券等风险分散手段值得我们借鉴。美国洪水保险计划是政府主导的、由立法推动、以相关法令为依据建立的巨灾保险制度，立法先行从法律层面保证巨灾保险制度的正常运转和有效实施，并能够采用强制附加其他保险的方式进行承保，杜绝了逆向选择和一定的道德风险。成立独立组织机构联邦保险管理局进行管理，有着明确的职能，有利于开展相关工作。更重要的是，能够作为最后赔付人，对相关理赔工作尽到快速有效的职责。在巨灾灾后偿付能力建设方面，美国的洪水保险计划还充分利用了再保险、保险基金等，通过发行灾害、债券、共保等方式分散风险，在保障民生的前提下，减轻政府财政压力，不仅做到了普惠性，还使得相关风险资金得到了充分的运用。