新公共管理理论

20世纪70年代，西方政府出现财政危机、机构庞大、效率低下、公众对政府能力失去信心等问题，使得西方公共行政领域主流的理论遭受越来越严峻的挑战，应运而生的是一种新的管理模式，即新公共管理理论。^[6]新公共管理是以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。^[7]新公共管理理论的主要内容为以下五点。

第一，以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念。新公共管理完全改变了传统模式下政府与公众之间的关系，政府不再是发号施令的权威官僚机构，而是以人为本的服务提供者。公民是享受公共服务的“顾客”，政府以顾客需求为导向，尊崇顾客主权，坚持服务取向。第二，治道变革，政府职能由“划桨”转为“掌舵”。新公共管理主张政府在公共行政中应该只是制定政策而不是执行政策，政府应该把管理和具体操作分开。戴维·奥斯本等人认为传统政府低效的一个重要原因就是忙于划桨而忘了掌舵，做了许多做不了、做不好、舍本求末的事情。第三，公共管理中引入竞争机制。传统公共行政力图建立等级森严的强势政府，强调扩张政府的行政干预。新公共管理则主张政府管理应广泛引入市场竞争机制，通过市场测试，让更多的私营部门参与公共服务的提供，提高服务供给的质量和效率，实现成本的节省。第四，重视效率追求。新公共管理理论广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，将追求效率作为公共行政的出发点和落脚点。如重视人力资源管理、强调成本-效率分析、全面质量管理等。第五，创建有预见的政府。新公共管理理论认为，传统公共行政只注重提供服务而不注重预防，结果当问题变成危机时，再花大量的金钱、精力去进行治疗。该理论认为社会更需要预防，即解决问题而不是提供服务。为此，政府应该把更多的工作放在预防上。有预见的政府会做两件根本的事情：一是使用少量钱预防而不是花大量钱治疗；二是在做出重要决定时，尽一切可能考虑到未来。

新公共管理理论在巨灾保险中的应用具体表现在以下几点。首先，采用巨灾保险的方式来进行巨灾风险管理，体现了政府更加注重防范未来潜在的风险。通过事先的融资安排，以少量固定的保费来换取巨灾发生后多倍的保险赔偿，能够减少财政救灾资金剧烈波动的风险。其次，借助巨灾保险基金的长期积累和更大区域内公众的投保，可以在时间和空间角度分散未来的潜在损失。从巨灾保险功能的角度看，采用巨灾保险模式管理风险可以帮助政府转变职能。具体表现为，一方面可以让政府从传统财政主导下救灾的“划桨者”转变为“掌舵者”，更多通过协调政府、市场和社会的力量参与灾前预防、灾中预警和灾后救助。另一方面，借助巨灾保险的“正外部性”，可以发挥保险公司在风险防范和防灾减灾方面的积极作用，将政府的一部分行政成本“转移”给保险公司，从而提高政府运作效率。从宁波巨灾保险的实践来看，将城乡居民作为受益人，受灾户可以直接获得保险公司的赔偿，提高了救助及时性和居民获得感，并且将居民的整体满意度作为制度运行效果的重要评价标准，在一定程度上体现了新公共管理理论中以顾客为导向的理念。