灾害治理体系中的涉灾主体

和社会治理结构类似，灾害治理体系中各方参与主体各有所长，缺一不可。治理主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公民个体、社会组织、公民自组织等其他形式。政府是公共事务治理中的掌舵者，政府购买的公共服务实施者是市场主体，采购的公共服务大多需要通过市场竞争机制来得以运转。包括保险公司在内的各类市场主体是公共服务的具体提供者和实施者，分担灾害预防和灾后救助责任。社会公众、公益性民间组织等社会力量是社会治理的重要参与者。政府购买公共服务本质上是财政资金的转移支付，即政府部门通过不同的模式与社会机构建立合作，由政府负责资金，而市场机构负责运作，社会组织积极参与并监督运作，最终完成预先设定的公共服务目标。

1.政府：掌舵者

长期以来，政府被认为是重大灾害事件应对解决方案的主要提供者，各类社会组织、事业单位也在不同层面、不同领域被赋予了相应的社会治理职能。我国灾害治理应具有中国自己的特色，政府代表最广大人民的根本利益，代表社会公共利益，政府主导灾害治理的地位和作用在治理过程中需要长期坚持，不能被弱化和淡化。在国家治理现代化整体框架下，政府在灾害应对处置中的角色和职能也在发生新的转变。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中，相对于传统的政府治理模式，提出了企业化政府模式的概念，这一模式包含十大基本原则或基本内容，即：“企业化政府是起催化作用的政府，它的职能是掌舵而不是划桨；企业化政府是社区拥有的政府，它旨在授权而不是服务；企业化政府是竞争性政府，即把市场竞争机制注入提供公共服务的活动中去；企业化政府是有使命的政府；企业化政府是讲究效果的政府，它按效果而不是按投入拨款；企业化政府是受顾客驱使的政府，它满足顾客的需要而不是官僚政治需要；企业化政府是有事业心的政府，它强调收益而不浪费；企业化政府是有预见的政府，它治理公共事务的原则是预防而不是治疗；企业化政府是分权的政府，强调各个层级和部门的参与和协作；企业化政府是以市场为导向的政府，它通过市场力量进行内部变革。”

2.保险公司：操盘手

我国灾害治理体系中，除了坚持政府主导地位，还应把其他主体纳入灾害治理体系中，赋予其合理的地位和职责，让涉灾主体在实现自身利益的同时共同维护公共利益的健康发展，如此才能构建优良的灾害治理体系。改革开放以来，我国经济社会发生巨变，原有的管理体系面临着阶层结构、城乡结构、收入分配结构、人口结构和家庭结构、社会组织方式、社会规范和价值观念深刻变化的巨大挑战，让各类社会主体参与灾害风险治理，完善灾害治理格局，实现政府、市场、社会资源统筹的现实条件已基本成熟。

保险企业是政府管理灾害损失的盟友。引入保险机制有助于政府职能转变，实现政府主导下的灾害治理现代化能力建设。实践证明，现代保险并非仅仅发挥“亡羊补牢”式的支付赔款作用，而是作为一种风险管理制度，提供风险减量管理服务，使保险在各个领域的社会管理职能越来越成熟，越来越健全。商业保险的功能转型为保险公司参与灾害社会治理提供了可能性。保险的功能拓展越来越宽广，除了经济补偿、资金融通等传统功能，现代保险在服务社会治理创新、应对灾害事故风险等方面发挥的作用越来越大。把保险机制引入政府灾害管理框架，不仅更加突出保险风险管理的核心功能，而且帮助政府实现了将风险管理重点从灾后救助前移到灾前防范，提升公共事务服务效率和质量。

无论是从保险制度的本质特征看，还是从社会治理现代化的发展趋势看，保险已经成为各国在推动社会治理体系和治理能力现代化过程中的重要力量，并形成了重要共识。保险的社会性和正外部性特征，决定了其与政府灾害治理具有内在的基因性联系，是政府社会治理的天然助手。保险具有的放大和平滑效应，不仅能够放大公共资源的救灾效果，更能够平滑灾害损失可能对当期财政预算产生的不利影响。利用保险制度能够将社会成员之间相对松散的关系，通过保险合同的方式，紧密和弹性地联系起来，形成自治与互助机制。通过保险可以推动和强化人们的自我风险管理意识，发挥风险管理的主观能动性，减少对社会和政府的依赖，降低社会风险暴露水平，提高社会风险管理的总效率。保险还可以将灾害的事后和不确定的社会救助和补偿机制，转化为事前和确定的保险赔偿机制，明确和稳定人们的预期。作为市场经济制度，保险具有专业和资源优势，且不容易发生道德风险和舞弊等问题，公共灾害治理的效率更高。

3.社会公众：助推器

社会力量可以是与政府力量、市场力量并列的又一支重要力量，其参与灾害治理具备很多优势。社会组织对人、财、物的动员能力无限且富有弹性，既有丰厚的物质资源可以利用，更有丰富的人力资源可以调度。分布于各行各业的社会力量还能够提供政府和市场较少提供的个性化服务，并且在参与过程中充满人文关怀，这种灵活性与情感联结具有无可替代的独特优势。灾害保险可以成为聚集社会力量的政策工具，通过发挥保险的整合作用，引导基层组织、专业机构、志愿者、普通群众等多方力量广泛参与灾害预防和灾害救助，强化社会协同。各方力量参与形成灾害社会共治，政府角色也从直接提供服务转向形成一个使不同系统共同发挥作用的制度框架，政府工作重点也从直接实施灾害管理转向政府和社会组织之间、组织与组织之间的配合与协调，强调公民积极参与和合作，增强管理开放性。