公众参与灾害治理的创新路径
社会力量和政府主导的灾害治理合作必须要以彼此的共同意愿和充分信任为基础，才能进行良性的交流和沟通。不畅通的交流渠道、信息的非对称性以及多层级传递等，都会成为影响合作效果的重要因素。将社会力量作为新的救灾元素纳入灾害管理体系，既可以增强灾害治理的有效性，提高社会治理现代化水平，也可以促使社会组织规范化良性成长。结合我国社会组织参与灾害治理的发展过程以及当前所面临的诸多发展瓶颈，需要在外部嵌入和内部增能方面双向着力，在此基础上对多元协同进行路径完善。社会组织参与灾害治理有嵌入、赋能、协同三条途径，随着社会力量的救灾实力提升以及社会力量与政府部门之间的合作关系不断改进，社会力量参与灾害治理的途径也从外部嵌入转向内部赋能，直至最终两者之间建立平等协同关系。
1.外部嵌入
发挥社会组织灾害救助作用的第一步是克服参与过程中的外部困境。在政府主导的灾害治理体系中，政府可通过制度、利益、文化等途径推动社会力量嵌入国家灾害治理体系。建立灾害应对配套政策和法规，对灾害救援队、公益性组织等组织及其成员的监督管理、评估、福利保障等做出详尽、科学的规定，保障社会组织开展救援行动和参与救助有法可依。引导和扶持有实力的社会救助力量系统开展救助行动。政府为其提供行动空间，开放救助项目清单，例如政府转移职能事项清单、政府购买服务清单以及有资格承接政府救助项目的合格社会组织清单等，以利益嵌入方式规范社会组织的发展。平台化灾害救助管理有利于联合中小型救助组织，整合灾害救助供给力量，也有助于提高台风、洪水等中小型自然灾害受灾方的求助意愿曝光度，在透明开放的前提下，灾害救助供求双方直接互动，既增强社会组织的自主性，又激发各参与方的热情和动力，提高灾害整体治理的效率。
2.内部增能
增能是社会组织提升自身救灾能力的重要步骤。“社会组织在与外在环境的关系中扩展社会资本存量，挖掘自身潜藏的内在主动因素。”[4]面对社会组织自身能力问题，只有通过内部增能，才可能提升实力以突破其参与社会治理的障碍。提高社会组织自身能力有三个路径入手：合理架构、自我造血、强化自律。
合理架构是指组织架构的合理，对于实现组织内部科学有效的治理具有重要意义。各类社会组织应该建立包括会员代表大会、理事会和监事会在内的组织架构体系，确保决策、执行、监督三项基本功能有机运转。大型社会组织还可在此基础上进行职能优化，建立精细化组织结构体系。各类社会组织应该建立明确的组织章程，并以组织章程为核心，建立必要的内部管理制度，包括民主决策制度、日常管理制度、奖罚制度、监督制度及绩效考核制度等一系列制度配套，强化法人治理和章程治理。只有这样，才能打破一些社会组织内部组织松散的局面，使其走向规范化制度化轨道，为其有效参与灾害治理提供结构性保障。
自我造血是指“社会组织自身能力的强弱决定其参与社会治理的效率和认可度”。进一步深入参与社会治理需要社会组织增强自我造血功能。首先，要加强人才队伍专业化建设。大力倡导公益理念，提高福利待遇，吸引有共同理想、有业务专长的人才加入社会组织；加大力度多渠道对组织成员进行专业技能培训，提高组织成员职业化水平，推动社会组织整体服务能力提升。其次，强化筹资能力。培养社会组织自身的核心能力和比较优势。社会组织自身具备独一无二的核心能力，政府在购买公共服务项目上就具备比较优势，从而容易赢得资金支持。服务收费也是社会组织获取行动资金的重要方式。社会组织在一些社会治理项目上可以向需求方收取一定费用，但是要确保该费用最终用于公益支出。再次，鼓励社会捐赠。社会组织要善于与媒体合作，建立良好形象，吸引社会资本投入。
在强化自律方面，自律是内化于组织和成员的软性约束，能够在规范社会组织及其参与社会治理的行为上产生巨大作用。第一，大力开展组织诚信建设。社会组织诚信建设在提高社会组织公信力与社会影响力方面产生的效果，使得诚信建设成为当前社会组织强化自律的重要手段。第二，加强绩效激励。引入企业绩效理念，加强对组织成员的绩效考核，发挥绩效考核的正向激励功能，引导组织成员自律。第三，强化组织文化建设。培育独特的、代表组织形象的文化体系，增强组织成员归属感和自豪感，共同打造各个社会组织特有的核心理念和能力。
3.平等协同
合作者之间的信任关系是平等协同治理的重要前提。建立有效协同关系，不仅需要协商机制，还需要建立基本的互信关系。我国现有的“一案三制”应急管理体制中，一直对社会组织或志愿者的参与有明确规定，鼓励社会力量投入应急救灾服务中。2007年11月1日实行的《中华人民共和国突发事件应对法》强调：“国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠。”
平等协同是社会力量参与灾害治理体系，发挥灾害救助作用的高级阶段。经过外部嵌入和内部增能的改造后，一批有实力、有担当的社会组织脱颖而出，和政府建立了彼此信任的平等合作关系，灾害治理体系进入社会化救灾和政府救灾、市场救灾地位相当，平等合作的治理新阶段。多元治理主体协同共治的初始条件是互信互动，增进多元主体间的对话和信任，为开展全面协同治理奠定基础。政府和社会组织等多元主体间的协同，是“伙伴式”而非“命令式”的协同。确保平等独立合作的角色定位，政府尽可能以对话、沟通、协商、协调等方式服务和引导社会力量提供有效救灾服务。各方主体间建立经常性对话机制，增进彼此了解和交流，培养并增强彼此间信任，政府把社会组织、市场机构当作得力伙伴来共同推进灾害治理，而作为参与方的社会组织，也应充分发挥自身潜能和优势，真正成为政府可信赖、可依靠的合作伙伴，逐步形成灾害治理的合力。
互信互动基础上的协调合作是发挥社会组织灾害救助作用必经的中心环节。政府和社会组织以及其他主体间群策群力，明确职责分工，及时交换信息。各方主体在政府主导下明确各自主体的目标、职责和任务分工，发挥各自独特的作用，实行公共利益最大化的行动，共同实现科学的灾害协同治理。
【注释】
[1]闪淳昌：《第十届国家综合防灾减灾与可持续发展论坛主旨演讲》，2019年5月10日。
[2]金磊：《城市安全减灾管理读本》，中国城市出版社2016年，第7页。
[3]卓志：《巨灾风险管理制度研究》，经济科学出版社2014年。
[4]范和生，唐惠敏：《社会组织参与社会治理路径拓展与治理创新》，《北京行政学院学报》2016年第2期，第90-97页。