公共巨灾保险制度缺乏法律保障

巨灾保险在中国的探索虽然已有数十年的历史，但目前仍处于起步阶段。中国社会现阶段存在巨大的巨灾保险需求，但巨灾保险产品的供给却严重不足。造成这一局面的根本原因在于，巨灾保险的准公共物品属性与保险公司作为商业主体追求利润最大化之间的矛盾。2014年开始落地的宁波巨灾保险试点方案，虽然以政府出资向保险公司购买公共服务的方式在一定程度上破解了巨灾保险的供需双向不足现象，并绕开了巨灾保险是否应强制推行、立法周期长、难度大的难题，创新了巨灾风险的管理模式，但宁波试点方案所赖以存续的基础——政府财政拥有较充沛的资金来源，决定了此类试点必然具有地域性特征，且该试点本身是否能够持续尚需时间的检验。更为重要的是，宁波巨灾保险试点系地方政府主导下的临时性契约行为，缺乏法律制度的保障，未来发展还具有较大不确定性，离上升到法律制度层面、得以长期正式确立还有相当远的距离。

从国际经验来看，巨灾保险的健康发展必须要有政府的适度介入或干预，否则巨灾保险市场难免走向失灵。政府介入或干预的主要方式之一即制定市场规则，而立法是一种最重要、最基本的市场规则。因为法律规范作为一种可预见的透明性规则，其本身的稳定性、延续性、严肃性、约束力和强制力，可使巨灾保险制度的运行得到强有力的支持和维护。一旦以法律形式将巨灾保险的运行模式、投保方式、承保范围、巨灾保险基金等内容固定下来，并形成一整套完整的巨灾保险法律制度，则巨灾保险制度的实施和运行就得到了国家强制力的保障。在现实生活中，再涉及巨灾保险的投保、承保、赔付等相关问题，就不会遇到“无法可依”的局面。因此，及时出台相关的巨灾保险立法，对巨灾保险市场中相关利益主体的地位、权利与义务进行科学界定，将是决定宁波巨灾保险市场未来发展的一个关键。