公共巨灾保险的主要功能

公共巨灾保险是政府出资购买、以人为本的公共产品，提升了人民群众应对风险的能力，为人民群众构筑灾害风险的“缓冲垫”，最大程度保障人民群众的利益。公共巨灾保险这一制度创新促进了政府、市场与社会组织在公共治理方面“合力”的形成：保险公司和政府部门依托基层干部，建立联络员队伍，激励更多的市场和社会资源参与，协助开展保险理赔并加强日常巡查和防灾防损，实行“政府掌舵、市场和社会组织划桨”，对实现社会治理体系现代化意义重大。公共巨灾保险主要有以下功能。

1.有效分散巨灾损失

巨灾保险的首要功能在于对巨灾损失的有效分散。通过时间、地域的扩散，让某次巨灾事件所造成的损失通过多个年份、多个地域的合力加以弥补，将不可保的巨灾风险扩展为可保性风险，并通过对巨灾保险的参与，提高民众应对风险的能力。在灾害发生后，保险人能够以最快速度，根据保险合同，给予被保险人一定的经济补偿，减轻受灾民众的经济负担和心理压力，帮助他们重建家园，恢复生产生活。在巨灾风险管理体系中，巨灾保险作为风险损失融资的重要机制，一直被认为是极为重要且行之有效的风险管理工具。巨灾保险能够充分调动社会各方面资源，有效协调政府与市场的功能，通过快速赔付以保障受灾民众基本生活，缓解政府财政压力和对社会经济秩序的冲击。同时，巨灾保险能在一定程度上减少民众对政府财政和社会援助的依赖心理，提高民众的风险管理意识。相较于社会捐助与财政救济，巨灾保险更具主动性和可持续性，更有助于政府风险管理水平的提高。

2.提高灾害治理水平

公共巨灾保险在提高政府灾害治理水平上的表现非常突出。政府通过公共服务的购买转变了巨灾损失的经济补偿模式，提高财政资金运作效率的同时更好地扩大了财政资金的杠杆作用，发挥出巨灾保险的风险分散和社会治理功能，使公共巨灾保险成为政府和保险业合作探索社会治理方式的有益尝试。政府主导的公共巨灾保险依托各级行政部门建立起巨灾保险基层服务网络，与保险公司的商业服务网络实现对接，通过培训、演练、巡查等提升灾害理赔能力，提供更专业、系统的防灾减损及风险预警，保险的社会治理功能通过参与政府组织的灾前防灾预警和灾害救助的全过程来实现。和指数类巨灾保险不同，公共巨灾保险制度下各类人员的广泛参与，减轻了政府的救灾抗灾压力，起到灾后安抚群众，促进社会稳定的减震器作用，更好地发挥出公共巨灾保险制度“普惠”和“救助”的公共属性。

3.平滑财政预算波动

魏钢（2018，2019）认为，当灾害的强度和等级上升时，个人家庭、企业组织和政府之间的责任节点会变得模糊，直到巨灾发生，导致的灾害救助责任和灾后重建责任像是转嫁给了政府，政府不得不投入巨额资金用于保障民众基本生活与灾后重建。而政府财政救灾预算一直存在“有灾不够用，无灾不能用”的问题，临时出现的巨额救灾资金需求超过财政救灾预算限额，就会打破财政预算的刚性和平衡。这不仅影响正常的财政民生开支，带来较高的资金成本，还会影响救灾效率。因此，魏钢（2018，2019）认为，用巨灾保险这种或有资产形式的工具对冲巨灾风险的或有负债，可以实现财政预算的动态平衡，平滑财政预算波动。而且，在居民住宅损失交由巨灾保险机制予以赔付的情况下，将财政资金更多地投放到公共领域，提高救灾效率。

得益于中央政府的高度重视和巨灾风险转嫁的客观需要，我国巨灾保险产品和制度不断涌现。2016年，原保监会、财政部等相关部门推动开发了首款巨灾保险产品——中国城乡居民住宅地震巨灾保险，并于当年12月在上海保险交易所上线。上海保交所承担了中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体运营平台建设工作，为巨灾保险业务提供覆盖全业务流程、集中统一的数字化基础设施。截至2020年末，住宅地震保险累计为全国1273万户家庭提供超过5250亿元的风险保障。此外，2017年至2020年，共有7家保险主体在中国保险行业协会注册平台累计注册57款明确标记巨灾字样的保险产品，其中全国性产品7个，地区性产品50个，在售的有35个。

宁波作为全国首批巨灾保险试点城市之一，公共巨灾保险制度于2014年11月开始试点，2017年在总结试点工作基础上出台了《关于深化巨灾保险工作的实施意见》和《宁波市深化巨灾保险工作实施方案》，标志着试点期结束，公共巨灾保险作为宁波市政府长期性的制度安排被正式确立下来。它首创了既保人身又保财产的巨灾保险机制，为全市城乡居民提供台风、暴雨、洪水等10余种灾害风险保障。政府为被保险人，全体在甬人员为受益人，当台风、洪水等自然灾害造成居民家庭财产损失和人身伤亡时，保险公司将保险赔偿金直赔到受灾户手中。2015年和2016年，瑞士再保险公司分别为黑龙江省和广东省设计开发了“黑龙江省农业财政巨灾指数保险”和“广东省财政风险巨灾指数保险”试点方案。两套方案均以政府为被保险人，以降雨强度指数等天气气象指数为保险赔付依据，当灾害强度达到和超过预设的指数阈值时，保险公司即刻向被保险人支付保险赔付金，用于相关地市政府灾害救助和灾后重建。此后，厦门、海南、湖北等地纷纷试点不同类型巨灾保险产品，为普及和推广巨灾保险制度提供了重要的经验积累。此类政府巨灾保险解决了地方政府涉灾财政预算波动和有缺口的难题，缓解了上级财政转移支付的压力，确保了政府遇灾后有充足资金抢险救灾，有利于快速恢复群众生活和企业生产以及公共服务。