独特的风险保障设计
1.多层次风险保障体系为基础
政府面对公共巨灾时，一般按照“受灾群众—保险公司—再保险公司—巨灾风险准备金—巨灾保险基金—回调机制”多层次承保技术设计分散巨灾风险。鉴于公共巨灾保险“广覆盖、低保障”的普惠互助特性，宁波市建立了公共巨灾保险、巨灾风险准备金、巨灾保险基金以及商业巨灾保险“四位一体”的多层次巨灾风险保障体系，其中公共巨灾保险制度是多层次巨灾风险保障体系的主体和基石，巨灾风险准备金和巨灾保险基金是多层次巨灾保障体系的制度核心。在先期防灾防损措施到位、风险分层技术充分应用后，巨灾准备金和巨灾基金的快速积累和合理的运行管理是巨灾保险制度成功实施的重要保证，没有巨灾风险基金的巨灾保险体系是无法维持的。宁波方案中采用巨灾风险专项准备金积累和巨灾基金建立两道屏障，由巨灾基金充当最后再保险人角色，承担政府“兜底”的职责，采取政府与市场合作模式承接巨灾风险是当前我国巨灾风险运行机制一种有益的探索和尝试。
准备金账户的设置是保障公共巨灾保险制度不被巨灾风险击穿的重要手段，是确保承保机构具备巨灾业务偿付能力的重要基础。偿付能力是承保机构赔付巨灾损失的能力，也是承保机构兑现合约规定的保障限额承诺的能力，承保机构偿付能力长期不足，则巨灾保险制度将难以持久而宣告失败。在公共巨灾保险承保期内，财政资金逐年按时拨付，逐年积累巨灾风险准备金尤为重要。宁波市分别设计了巨灾风险准备金和巨灾保险基金来保障公共巨灾保险的持续运行。从政府角度看，准备金的积累可以将少灾年份的资金积累起来，用作大灾年份救灾资金的来源，避免灾害风险发生时，资金严重短缺的情况下财政预算的刚性和平衡被打破，导致财政资金成本和政府履职制度成本大幅提高的困境。从公司角度看，巨灾赔款的不确定性来源于巨灾损失的不可预测性，事先提取风险准备金是保险公司应对不确定事件的通常做法。风险准备金的积累额越高，巨灾保险的偿付能力就越有保障，出现制度击穿风险的可能性就会越小。当大灾来临导致共保体保费收入低于赔款支出时，为了兑现保险合约约定的责任限额承诺，共保体可以动用风险准备金用于赔款支付。
巨灾风险准备金的计提方式在制度实施中不断优化。根据2021—2023年巨灾保险实施方案，公共巨灾风险准备金计提有两种途径。一是承保期内每年年初从公共巨灾保险经费中按20%计提准备金注入风险准备金专项账户，二是承保期内年末转入情形。年末转入视承保期内每年年末巨灾保险共保体实际经费运行结果而定，当当年赔款占当年保费的比例低于20%时，预提盈余的20%作为防灾防损服务费用和巨灾风险准备金的补充，其中70%计入巨灾风险准备金账户，用于下一年巨灾赔付的补充。多情形增加巨灾风险准备金有利于公共巨灾保险制度的偿付能力积累，有利于制度的长期稳定运行。巨灾保险基金制度用来保障公共巨灾保险的保障限额以上的损失部分，是宁波市政府为全体市民上的“双保险”，在应对特别重大灾害损失时可以发挥重要作用。
除了巨灾风险准备金和巨灾基金，必要的损失回调机制也有助于加强巨灾风险保障体系的稳定性。即当发生特别巨大的巨灾损失时，一旦损失超过了巨灾保险制度设计的偿付能力上限时，依据必要的前提条件和法定程序，按照总偿付能力与总损失额之间的比例进行比例赔偿，以此保证制度的延续。
2.财政资金高效率使用为核心
从财政预算执行的角度看，在已经结束的2018—2020年度合约期内，宁波公共巨灾保险每年财政资金支出5100万元，其中巨灾保险保费支出4080万元，巨灾风险准备金1020万元，三年共支出财政资金1.53亿元。合约期内除了2019年的“利奇马”台风赔付金额较高，其他年份的台风影响相对较小，合计支付保险赔款3361万元（见表6-3）。和试点期相比，第一轮三年期公共巨灾保险承保期经营顺利，为积累巨灾风险准备金提供了良好的条件，但是过于悬殊的财政资金收支差距催生了宁波市政府对财政资金使用效率的思考。在新一轮2021—2023年度合约修订过程中，推出了盈余回调机制的设想。盈余回调机制是指承保期内当年赔付支出低于保费20%时（即平灾、少灾年份），每年根据承保机构盈余统计，预提盈余的20%作为防灾防损服务费用和巨灾风险准备金的补充。其中30%计入防灾防损服务费用，70%计入巨灾风险准备金，以达到控制平灾、少灾年份保险机构盈余比例，加强防灾防损服务保障的目的。
表6-3 2015—2020年宁波市公共巨灾保险财政资金支出与保险赔付比较表 （单位：万元）
续 表
资料来源：书稿编写组资料整理所得
由此可见，和一般的巨灾保险的风险保障安排不同，宁波公共巨灾保险的风险保障更多体现为以政府管控为主。一般来讲，巨灾保险面对未来不可知的巨额赔付压力时，保险公司存在偿付能力不足的风险。为避免经营失败，承保机构常用的市场化安排方式是购买再保险和巨灾风险证券化。一些地方政府在开展巨灾保险时，也会以政府购买再保险的方式将巨额赔付风险转移给再保险市场。宁波方案则不同，政府不仅管理巨灾保险基金账户，而且还代为管理巨灾风险准备金账户，这一制度安排突出了政府在巨灾保险制度中的最终兜底责任。2021—2023年公共巨灾保险合约规定，保险公司的经营责任以合约承保期为限，保险公司仅负责积累三年承保期内的偿付资金，三年合约承保期内准备金制度逐年计提，以丰补歉，追求盈亏平衡，用来弥补当年巨灾的损失或累计以缓解合约期内未来年份的巨灾赔付压力；承保期满后，新一轮合约重新积累准备金，原有准备金余额进入休眠状态，由政府统筹用于救灾支出。巨灾保险基金会负责两大资金账户的资金安全和保值增值，并因此承担公共巨灾保险制度稳定运行的保障责任。
事实上，从试点期开始，宁波市政府就非常关注财政资金的使用绩效。客观上讲，盈余回调机制保障了财政资金的使用效率，增强防灾防损费用开支和巨灾风险准备金累积，有利于减少巨灾事件带来的经济损失，同时增强公共巨灾保险制度的资金实力。但承保期满后“新一轮合约重新积累准备金”的规定，不太利于形成真正的市场化巨灾风险分散机制。这就意味着未来巨额赔付风险并未真正分散到其他主体，即便是参与其中的公共巨灾保险承保机构，其分担的巨灾风险责任也很有限。所谓保险，是对未来不确定性的一种保障，巨灾保险更是如此，面对的不确定性更大，巨灾发生的概率越低，意味着平衡极端巨灾损失所需要的时间越长。三年为限的巨灾风险准备金积累和盈余回调机制有利于财政资金使用效率的提高，但不利于巨灾风险分散机制的建立。盈余回调的实质是保费返还，在承保盈余较高的年份回调部分盈余资金，会减少保险总准备金的积累，不利于实现巨灾偿付能力的充足性。在短期内比较并确定财政资金使用效率容易造成定价过高的错觉，但没有平灾少灾年份的盈余积累，就无法在大灾高灾年份承担起足额的偿付责任，无法达到以丰补歉的目的。
由此可见，最新一轮保险承保方案将公共巨灾保险的风险保障责任逐渐向政府集中，政府承担更多的兜底责任。政府更加注重风险防控投入，更加突出对巨灾风险实现防范的重视和部署安排，对未来巨灾赔付的保障责任则由政府掌管的巨灾保险基金和巨灾风险准备金制度来承担，巨灾保险基金和巨灾风险准备金由宁波巨灾保险基金会负责管理。截至2020年12月31日，巨灾保险基金会巨灾保险基金账户上已累积资金共计7928.82万元，未来巨灾赔付的资金池初具规模（见表6-4）。当实际理赔损失超过巨灾保险责任限额与巨灾基金余额之和时，政府将启动损失回调机制来保障巨灾保险制度的正常运行。即当巨灾灾害损失金额超过自然灾害家庭财产损失或自然灾害人身伤亡抚恤或突发公共安全事件（事故）人身伤亡抚恤或突发公共卫生事件人身伤亡抚恤赔付限额与巨灾保险基金总额度之和时，启动按照总赔付能力与总损失的比例进行部分补偿的回调机制。[3]这一制度安排更多倾向由政府负责灾后补偿责任，受财政资金刚性使用的约束，巨灾风险在年度间的分散作用尚未得到充分发挥。
表6-4 2018—2020年宁波市巨灾保险基金会净资产 （单位：万元）
资料来源：《宁波市巨灾保险基金会审计报告》
综上，保险业“资本密集、技术密集和劳动力密集”的特性在公共巨灾保险制度的开展上得到鲜明体现，保险特性的有效发挥也保证了政府实现令各方满意的巨灾救助效果。正是政府部门、保险机构和群众组织各方积极参与，分工协作，相互配合，才使公共巨灾保险这个政保合作项目获得成功。