我国灾害管理体制的变迁
回顾我国灾害管理的历史进程不难发现，从生产救灾到灾害管理，从应急管理到灾害治理，我国灾害风险管理体系建设大致可分为四个阶段。这不仅是灾害应对制度的发展路径，也是整个国家灾害治理的演进历程。
1.1949—1978年政治挂帅的生产救灾阶段
从新中国成立到1978年改革开放前，我国灾害风险管理体系的发展大致经历了两个阶段。第一阶段为新中国成立至20世纪60年代，这一时期我国灾害风险管理制度主要以单项灾害的应急管理为主，缺乏统一的协调，重视灾后重建工作，而对灾前预测和监控重视不足。第二阶段为20世纪60年代至20世纪70年代，这一时期我国的灾害风险管理制度从单项灾种应急管理体制逐步转变为多灾种的综合防灾减灾管理体制。这一时期的主要特点是把主要自然灾害链的应急对策综合起来进行立法，并统一制定规划。改革开放前，我国灾害应对模式还处于“政治挂帅的生产救灾阶段”[2]，救灾主体是中央政府，救灾款项也几乎都由中央政府负担，全国形成“灾民找政府，下级找上级，全国找中央”的救灾格局。
2.1978—2003年经济为先的灾害管理阶段
这一时期，我国的灾害风险管理已经从注重政府部门灾害协调管理转移到重视全民灾害风险预防。这是我国灾害管理思想的重大变化，促使我国的减灾管理行为形成纵向一体化管理，开始注重灾害或危机的预防工作，并把灾害预防作为主要内容纳入防灾减灾规划。21世纪以来，巨灾风险管理从全民的风险预防再次上升为风险社会的综合治理，国家颁布和印发了关于防灾减灾的各类法律、方案和意见，从国家战略发展的角度建立重大突发性事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，为减少重大突发事件的发生、最大限度减轻重大突发事件的影响提供各类法律依据。这一阶段的减灾工作与蓬勃发展的经济建设开始关联，甚至与国民经济规划或国土开发规划结合起来，虽然灾害管理还是停留在“经济为先的灾害管理”阶段，但市场因素和社会组织有所发展，开始参与到灾害应对中。人们开始意识到，单一行政性体系抑制了市场机制和非政府机构，应该构造出一个包含政府、社会捐赠、灾害保险三根支柱的救灾和灾后重建体制。[3]
3.2003—2007年“一案三制”应急管理体系建立
2003年抗击“非典”疫情是我国灾害管理史上承前启后的重要转折点。“非典”疫情引发全国上下对从公共卫生到社会经济、生活全方位的突发公共事件的关注。党的十六届六中全会决定，“建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力。按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动。”[4]2003年以后，国务院将应急预案的编制工作列为年度重点任务之一，开始了全国应急管理体系建设进程。2006年，国务院发布实施《国家突发公共事件总体应急预案》，预案的编制以建立应急管理预案体系为突破口，从规范应对突发事件的流程入手，逐步转变、调整和建立应急管理的法制、体制和机制。《应急预案》明确了突发事件的分类分级管理体制，首次将自然灾害列为四类突发公共事件之一（自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件），并纳入整体应急管理体系，成为中国应急管理体系中的重要环节。应急预案还按照社会危害程度、可控性和影响范围等因素，将突发公共事件分为四级：特别重大、重大、较大、一般。2007年制定发布的《中华人民共和国突发事件应对法》，标志着我国以“一案三制”为核心的应急管理体系建设基本完成，“一案三制”战略框架基本搭建完毕。
我国“一案三制”为中心的灾害风险管理体系由以往过分倚重功能性机构和临时性机构，逐步转向使能型机构[5]和功能型机构相结合、临时性机构和常设型机构相结合的“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主”的应急管理体系，应急管理开始成为国家治理能力建设的重要构成内容。
4.2008年至今多元合作共治协同模式探索
2008年汶川地震救助带来我国灾害管理新的变化，社会各界救助力量被充分发动起来加入灾害应急救助行动中。政府、保险公司、社会、民间各级组织协同，合作救灾，探索多元共治协同治理巨灾新模式。汶川地震的发生是对此前建立的综合性应急管理体系的全面考验。举国体制下的应急救灾体系和既有的应急管理能力建设发挥了重要的作用，但同时暴露的问题也说明了有效应对灾害还需要建立在法治基础上的中央政府和地方政府以及全社会联动。汶川地震后灾害管理体系向应急管理法治化、决策重心地方化、应对结构社会化方向发展，实现创新性的“强国家”与“强社会”共赢、“自上而下”和“自下而上”融合的建设目标，逐步构建出灾害治理体系的雏形。
灾害应急协同治理宏观上指运用协同学与治理理论，改革治理不适应协同救灾的体制机制，使公共利益最大化的社会管理过程。灾害应急协同治理建立在政府的统筹领导、市场的有效配置与社会的有序参与基础上，融合了分级管理与分类管理、现场管理与后方管理、初期管理与应急管理等防灾减灾救灾机制及更具综合性的应急协调形式。微观上指政府与社会建立在信任与互利基础上的社会协调网络，包括政府间、部门间的协同关系，也包括政府与市场机构间的协同关系，政府与志愿组织的协同关系，以加强全社会参与防灾的减灾救灾责任意识。灾害协同治理理顺了政府与社会的关系。通过竞争机制形成协调的合作局面，政府通过救灾预算准备金创新勘灾、核灾、报灾等审批流程并进行恢复重建救助，市场组织通过保险机制承担损失保障和保险服务职能，社会力量通过慈善捐助开展帮扶救助，提升了政府与市场、政府与社会的善治关系，通过多元参与机制形成各尽其责、协作多赢的治理局面。