政府灾害管理的三类理论

根据灾害的来源不同，可以将城市灾害分为自然灾害、事故灾害、公共卫生灾害和社会突发事件灾害四类，其中自然灾害和公共卫生灾害是对人类财产生命安全影响最严重的灾因。随着防灾减灾实践与多学科灾害研究的不断深入，围绕政府灾害风险管理逐渐形成一些具有代表性的理论。

南京大学童星从不同学科及其使用的核心概念出发，将灾害研究的理论划分为三类：一是自然科学与工程技术领域的“工程-技术”理论，以灾害为核心概念，主张通过工程技术类手段预防和控制灾害；二是管理学领域的“组织-制度”理论，以危机为核心概念，主张从组织管理与制度设计的角度预防和化解危机；三是社会科学领域的“政治-社会”理论，与前两类持有的乐观主义态度不同，以风险为核心概念的“政治-社会”理论更关注引发大规模灾害损失的不确定性，认为人类的未来取决于当代人的选择。作为典型的跨学科、交叉学科、综合性与应用性的研究领域，城市灾害管理视角下的灾害研究既关注灾前的风险识别与预警，也强调灾害过程中的危机应对和灾害过后的恢复重建，整体上更接近“组织-制度”理论和“政治-社会”理论的结合（见图2-1）。

1.“工程-技术”理论

“工程-技术”理论的研究者大多来自自然科学与工程技术学界，关注的重点是灾害事件的发生，用工程技术、教育、执行等手段来预防和控制灾害的发生，例如气象台（站）对洪涝、台（飓）风等灾害及其后果的准确预报，地震台（站）对地震、地质灾害程度不同的预测，世界卫生组织专家对甲型H1N1流感蔓延全球的预测，安全生产专家对各类安全事故的预警等。研究者认为随着人类科学技术和认识水平的不断提高，自然灾害背后的产生发展规律不断被人们所认识和掌握，自然灾害带来的损失后果可以控制在可接受范围内，灾害事件并不可怕。“工程-技术”理论指导下的政府灾害管理以应急管理为核心，以消除具体灾害事件及其影响为主要管理目标。“工程-技术”理论的研究者关注灾害事件本身。随着工程技术手段和装备水平的进步，灾害发生可能及其后果严重性一定程度上得到遏制，灾害发生被提前预知，灾害带来的损失被水利、堤坝、危旧房改造等基建工程项目消减，损失严重性大大下降，以灾害控制为管理目标的城市公共安全管理实践取得良好的治理效果。

2.“组织-制度”理论

“组织-制度”理论的研究者大多来自管理学界，认为即使是自然灾害也是可以被管理的，通过组织管理可以预防、识别、隔离、处理和控制危机的发生。研究者重点关注“危机”后果。灾害事件本身并不必然造成危机，对比2008年汶川地震和南方低温冰冻灾害可知，从灾害程度看，虽然汶川地震远重于南方低温冰冻灾害，但后者对当时春运以及社会生活带来的严重危机影响面远远超过汶川地震受灾面。危机是灾害事件可能造成的结果，重大经济损失或人员伤亡可能带来政府或国家的经济萧条、社会震荡，即为危机的发生。由于危机大小由灾害事件的客观后果与社会及风险体的承受能力决定，“组织-制度”理论的研究者认为，通过加强组织管理，及时应对，以制度设计和实施阻滞灾害事件发生的速度、过程及范围，可以提高受灾主体的灾害承受力，降低社会脆弱性，加强灾后应对和救济，达到控制灾害后果、避免出现危机的目的。“组织-制度”理论更关注灾害事件对经济生活带来的持续性后果以及损失，更侧重危机管理，通过管理阻断灾害事件向危机后果的演变。

3.“政治-社会”理论

风险是“政治-社会”理论框架下政府灾害管理的核心概念。我国对风险管理的研究才刚刚起步。“政策-社会”理论的研究者从社会科学研究角度出发，关注灾害事件的源头，将风险隐患作为灾害研究的重中之重，强调致灾因子的客观存在和对致灾因子长期规律性的研究。在灾害管理研究中尤其关注致灾因子的特征、规律以及风险出现的复杂机理。相比“工程-技术”论和“组织-制度”论，“政治-社会”论者更看重从源头解决问题的风险管理思路。

图2-1　政府灾害管理理论示意图