灾害管理中政府理念的转变
按照一般逻辑，任何时期任何国家的巨灾风险都由政府承担救助职能。为保障公民基本生存权利以及社会公众福利不受威胁和损失，当市场无法提供大范围的风险转移时，作为全体国民利益代表的一国政府，有义务为受灾国民的基本权利提供保障。自然灾害的发生具有时空上的突发性和强烈破坏性等特性，此外还可能带来一系列难以控制的次生灾害连锁反应。因此，由社会自治来应对灾害的发生既不现实也不可能。从政府的角度出发，重大自然灾害不仅仅被理解为具有破坏作用的“灾害”，它还是公共突发事件和公共危机，其影响不仅仅局限于地域上的灾区或现时的经济损失，还关系到整个国家和未来的可持续。因此无论从历史发展看，还是从世界各国的现实实践看，政府都是自然灾害救助的组织者和实施主体。不仅如此，由于灾害管理是政府以强制力作为基础性的公共权力作用下的结果，在应对突发事件时强制性公共权力显得尤为重要，只有政府才有可能运用强制性公权力调配资金组织人力开展救援，也只有政府才能发动社会公众参与到巨灾救助和防范体系中来，这是任何普通的社会机构都不具备的政治优势。
1.从灾后救助向灾前预防转变
以往政府通常是在灾害发生之后临时制定救灾方案，组织人力、物力、财力进行应急救灾，而巨灾发生具有偶然性，致使政府灾后救助具有很强的随机性。应对突发的巨灾到来，政府不能有效调动社会成员的积极性，巨灾风险治理效率不高。2016年12月，《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》明确提出了“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”，指明了我国新时代巨灾风险管理的发展方向。
在构建公共巨灾保险制度的过程中，我国政府高度重视和充分利用巨灾保险，积极为面临巨灾风险的居民和企业投保，有效保障人民群众的切身利益。保险是推动社会治理体系和治理能力现代化的重要力量，其固有的保障属性决定了它能够成为巨灾管理的重要助手。一是保险具有社会性和正外部性特征，与政府灾害救助具有内在的基因一致性；二是保险具有提高救灾资源的数量和质量，同时缓解政府财政支出预算紧张的作用；三是通过保险合同契约的形式，能够将会松散的社会成员紧密联系在一起，形成应对巨灾风险的自治与互助机制；四是保险可以将灾害事后不确定的政府救助和补偿机制，转换为事前确定的保险赔付机制，稳定人们的预期，增强人们的信心；五是保险通过市场化运作决定救灾资源的分配和使用，保险公司在风险管理方面具备专业的人员和设备，可以提高社会风险管理的总效率，有效防止寻租设租、舞弊等问题。
从全球巨灾风险治理的经验来看，简单地采用市场机制建立的巨灾保险制度往往容易陷入治理逻辑和偿付能力的双重困境，总是无疾而终、形同虚设。因此，政府灾后救助向灾前预防转变，不能依靠单一市场机制而放弃政府在巨灾风险治理中的职责，应当解决好政府与市场的关系，探索在政府主导下与保险公司合作的新模式，重点关注灾后重建资金的累积和供给，把握好能力与效率两个关键。
2.财政救灾向市场化救灾转变
传统的城市灾害救助资金主要依赖的是财政救灾，而政府财政救灾遵循的一个基本方针是“救灾资金分级承担，以地方为主”，财政紧张导致救助资金供给无法满足需求是传统灾害管理模式的重大缺陷之一。
当前我国政府积极引导财政救灾向市场化救灾转变，逐步引入保险公司、再保险公司以及资本市场中的机构投资者（证券公司）和个人投资者参与救灾，共同形成多方参与的公共保险共保体。政府层面上，建立全国巨灾保险基金和省级巨灾保险基金，资金来源主要依靠政府财政收入，同时也包含部分社会捐助等其他途径。全国巨灾保险基金下设自然灾害巨灾保险基金、公共安全巨灾保险基金、公共卫生巨灾保险基金，其中最重要的是自然灾害巨灾保险基金，包含各项子基金，比如地震巨灾保险基金、洪涝巨灾保险基金等，分别用于补偿不同类型的自然灾害所带来的损失。保险市场层面，可由政府巨灾保险基金出资为个人和企业交纳巨灾保险保费，保险公司承担保险额度内的经济损失赔付支出，同时通过再保险市场将超额的损失风险分散给国内和国际市场中的再保险公司。资本市场层面上，再保险公司通过巨灾证券化，设计巨灾债券、巨灾期货、巨灾期权等金融产品，出售给证券公司和个人投资者，进一步分散巨灾风险。这一巨灾保险制度治理结构中，政府、保险公司、再保险公司、证券公司、个人投资者、社会公益慈善机构均参与了救灾，救助资金不再仅仅依赖原先的财政救灾，而是集结了社会各方的力量，形成了多方参与、市场化运作的救灾模式。
3.应急救灾向制度化救灾转变
自然灾害应急救灾是社会危机管理的重要组成部分，体现了一个国家政府的社会危机管理能力，更体现出一个国家的综合经济实力。近几十年来，我国政府的自然灾害应急救灾管理工作在应对数次突发性大规模自然灾害的实践中得到了不断完善和发展。
目前，我国政府应急救灾正向制度化救灾转变，朝着法制化、科学化、规范化和有序性方向发展，建立“全覆盖+多灾因+立法”的应急救灾管理制度。“全覆盖”是指救灾在时间、空间以及人员上的全覆盖。应急救灾包括从灾难发生到完成灾后重建与修复的整个过程，针对整个受灾区域的所有受灾群众，确保不漏一户、不漏一人。“多灾因”是指救灾应对的各种不同的自然灾害，应急救灾制度应当针对一切会对公众的生命健康和财产安全造成普遍威胁、对社会造成严重影响的自然灾害，不仅包括单项灾因的单一风险保障制度，而且包括多项灾因的综合性风险保障制度。“立法”是指通过国家立法的形式规定巨灾保险制度的具体管理，规定巨灾保险法律关系中各方的权利和义务，同时完善对应的执法、司法、守法程序，形成系统规范的法治建设。政府应当依法救灾，严格遵守《突发公共事件应对法》《自然灾害救助应急预案》《防震减灾法》等相关法律法规，严肃处理救灾工作中的各项违法违规行为，同时尽快完善防灾减灾救灾的法律制度，健全防灾减灾救灾体制机制，填补法律空白，比如出台颁布《公共巨灾保险法》，建立规范的公共巨灾保险制度。
此外，政府制度化救灾还可以在以下几个方面进行尝试和努力，一些巨灾保险试点城市已在部分领域实现了单点突破：第一，成立巨灾保险组织机构，分别建立全国巨灾保险基金（委员会）、省级巨灾保险基金（委员会）、市级巨灾保险基金（委员会），形成自上而下的层级巨灾保险管理机构，研发巨灾信息管理系统，运用互联网、大数据、区块链技术，结合数学、统计学、计量学等模型与方法，合理记录、储存、运用各项救灾数据，达到救灾资源的合理配置和有效利用；第二，创新巨灾保险运作模式，建立巨灾保险共保体，成立综合性巨灾保险基金，建立由政府、市场、社会公益慈善机构等多个主体共担风险的分层级模式；第三，强化巨灾保险监管制度，巨灾保险制度作为一种金融创新制度，必然伴随着新的金融风险，中国银保监会必然要将巨灾保险纳入监管的范围，处理好创新与监管的关系，确保巨灾保险合法、科学、规范、有序运行。