1949—2017年中国海洋经济政策历史演变
经济政策与发展存在着一种相互决定的机制，政策能影响经济发展，反过来，经济发展也会改变政策。通过利用统计方法并结合我国历史国情对我国海洋经济政策进行研究，充分考虑国家海洋局的成立和四个重要文件的影响，本文总结出了6个重要发展阶段，这些阶段的时间分别是1949—1963年、1964—1977年、1978—1992年、1993—2002年、2003—2010年和2011至今。1964年，国家海洋局正式成立，作为一个管理海洋的专业政府机关，其对我国海洋经济政策的制定意义非凡，让我国的海洋经济政策更加有序统一；14年后的1978年，十一届三中全会的召开又意味着改革开放提上日程；从1993年起，我国对海洋经济开始了综合化管理，其依据是《国家海域使用管理暂行规定》；到了2003年，《全国海洋经济发展规划纲要》出台，这也是我国史上首次对海洋经济进行宏观规划；而2011年的我国十二五规划中，也出现了“推进海洋经济发展”的字眼。本文在统计我国海洋经济政策时，将政策等级划分为ABCD四个等级，通过统计不同等级政策的数量，让分析显得更加清晰。
（一）1949—1963年：中国海洋经济政策的恢复和确立时期
这段时期，中华人民共和国刚成立不久，国内外问题繁多，政府精力也有限。因此，这是一个相对稳定的时期，主要任务是恢复原来受战乱影响的传统海洋产业（海渔、海运和海盐），政府也就颁布了一些行业管理条例。新中国成立之初实行计划经济体制，海洋产业也不例外，一些重要的海洋产业，如海洋矿业和电力，由国家控制。在海洋渔业上，政策约束逐年松绑，为渔业合作社制度铺路。而对海洋盐业的管理并不集中，是多种所有制。海运行业的重要性使得国企占了主要地位，但也部分向私企放开，资助国家航运。为了发展海洋科技，对我国近海资源进行了调查，摸清了我国近海资源分布特征，海洋化工和矿业正是受益于此。另外，这一时期也开始注重对海洋资源缓解的保护，一些海域实现了禁渔政策。这一时期，我国海洋产业可以说是受到国家高度控制，因为当时我国面对国际封锁，所有的政策都要与我国的体制相适应。
（二）1964—1977年：中国海洋经济政策的曲折过渡时期
1964年，国家海洋局正式成立，虽然有了专业的管理机构，但面对当时复杂的国情，海洋经济政策还是不尽如人意。这一时期，由于“十年动乱”，经济停滞不前，政策上能做的是开始保护海洋环境。“十年动乱”间的错误思想，导致在此期间海洋经济政策毫无连续性可言。
（三）1978—1992年：中国海洋经济政策的快速发展时期
十一届三中全会后，我国正式决定改革开放，海洋经济的发展也开始出现了不平衡。东部沿海地区，由于地理位置好，海洋经济率先开始快速发展。随着开放的速度加快，一些管制政策也开始被放松，鼓励对外合作。这一时期，为了满足产业的发展，海运和海洋渔业上的政策数量快速增加，在海洋油气业和资源环境上，1978—1981年还没有相应政策，1981后才有相应政策出现。对于海洋船舶和海洋工程建筑，1978—1984年也没有任何政策出台，直到1984年才有；而在海洋矿业、电力、海水利用和海域管理上，在这一阶段还是没有得到重视，没有任何政策。可以看到，这一时期的海洋经济政策在行业上出现了不均，有些行业有，有些行业没有，还没有出现政策系统化的影子，简要总结为以下几个特征：
第一，在政策上，海洋经济有了开放的特点。这也是改革开放要求的体现，对外贸易的快速增长，使得我国的海洋经济政策的需要更加国际化。在国际化的背景下，一些老政策被取消，一些新政策开始颁布，例如“货载保留”政策被取消、允许外资进入航运领域等。为了能更好地调节完善各主体间的民事关系，尤其是在海运领域的关系，国家于1992年出台了《海商法》，海运领域的法律体系开始逐步完善。此外，政府也先后出台了相关政策法规，以扩大在海洋石油和海洋工程建筑方面的国际经济技术合作，同时也将这两方面的建设提上日程。
第二，在政策调节中，更加依赖于市场的作用，对于参与主体的监管放松，以便激发它们的积极性。比如在集装箱码头的管理上，依照1985年的《港口国际集装箱码头管理暂行规则》，对其经营实行专业化的公司制，政企分离。对于外资的准入，也有了放松，依照1982年的《对外合作开采海洋石油资源条例》，外资可以从事中国境内海洋石油的开采，之后的一些政策，也是从市场角度制定，例如对外企减税和资源开采费用作了相应规定。
第三，在海洋资源环境领域，政策越发多样灵活。除上述政策法规外，由于海洋船舶的拆解会对环境有一定副作用，因此，1990年，《拆船安全生产与环境保护工作的规定》和《拆船工作管理办法》出台，对船只拆解活动进行监管，加强对海洋环境的保护；海洋科技管理长期被忽视的局面终于在1989年得到改变，《中长期海洋科学技术发展纲要》成功印发。而在海洋盐业上，由于其特殊的重要性，1990年的《盐业管理条例》中，仍旧强调国家的所有权，盐业也由国家统一管理。这一时期，越来越多的政策指向海洋资源环境领域。以1983年的《海洋环境保护法》为起点，之后还有相当数量的法律法规出台，对海洋环境保护深入到各个具体海事领域。1986年颁布的《渔业法》，开始对渔业资源管理程序合法化，对各个方面都有细致的规定，比如在渔业工具的使用以及捕捞的许可方面。
（四）1993—2002年：中国海洋经济政策的体系化建设时期
海洋经济的分量越来越重，作用也越来越凸显。在1993年之前，我国的海洋经济政策虽然在各方面都开始逐渐完善，但还是一个个分散的个体，协调性不强。1993年后，我国开始整合之前的各项政策，进行综合管理，尤其是在海域和海洋功能区划分上，其中，在各个沿海城市中实行的海岸带综合管理，其作用深远。很明显，这一时期的政策数量早就多于上一时期，不过政策的集中度较高，大多政策还是集中在少数几个领域，至于海洋矿业政策，在1995年后才略有涉及，之前并没有。政策的天平也开始倾向海洋科技领域，海洋船舶和工程建筑领域有所忽视。值得一提的是海域管理方面，国家重视程度空前，各种政策层出不穷，而1993年的《国家海域使用管理暂行规定》，更是把其推入了新的历程。与此相反的是，海洋电力和海水利用行业还未出现相应政策导向。这一时期海洋经济政策的特点主要体现在以下三方面。
第一，由于国家对海域管理极其重视，因此，海域管理制度开始系统化推进。这个过程被分为了三个阶段：第一阶段始于上文提及的1993年的《国家海域使用管理暂行规定》，这个规定的出现填补了原来的制度空白，海域管理开始按规章办事。该规定在我国国情基础上，明确海域所有权的公有性，创造性地提出了海域使用权和付费使用机制，并且作了详细规定，初步规范了海域使用秩序。为了协调海域使用管理，相继颁布了一系列政策法规。第二阶段以2001年的《海域使用管理法》为起点，这是我国第一次把海域管理作为专门对象进行立法的法律，它的出现表明我国在海域管理上开始了依法律办事。上文中提及的《国家海域使用管理暂行规定》，从名字后缀中就能得知这是一个部门规章，在法律层级上不如正式法律；而《海域使用管理法》作为一项正式法律，其不但法律层级高，而且在许多方面有着更为细致的规定，例如在海洋综合管理和法制化建设上，内容更加完善，并且该法在明确海域所有权的公有性上，对海域付费使用、管理归属以及功能区划都做了详细规定，建立了相应的制度，此法对我国海洋经济走向市场化有着重大意义。此后，出台的一系列配套政策法规中，着重强调强制执行的执法效力，2002年的《全国海洋功能区划》便是如此，它对海洋功能区划在全国范围内执行作了强制规定，而且在海域管理和海洋资源环境方面也有所涉及。在此基础上，其他一些办法规定也陆陆续续地出现，例如2003年的《省级海洋功能区划审批办法》、2012年的《全国海洋功能区划（2011—2020）》等，从此，我国有关海洋的法律变得越来越完善。第三阶段以2007年的《物权法》为标志，该法对物权归属作了详细规定，这意味着我国海洋管理进入了物权管理时代。
第二，随着不同政策的陆续出台，系统化水平得以加强。在海洋渔业上，1978年之后就有过3次大的改革，这些改革让渔业政策愈发系统化。首先，我国渔业体制进行了调整，曾经的“自由入渔”被废除，“投入控制”得以确立。其依据便是1979年的《渔业许可证若干问题的暂行规定》。其次，在渔业资源上，利用1986年的《渔业法》，将渔业资源纳入法律管理。再次，渔业体制从注重投入变为注重产出，“产出控制”成为了主流，这是因为我国1996年加入了《联合国海洋法公约》。对于渔业投入的控制，是一个漫长的过程，先是在1997年对渔业捕捞作出新规，更新了许可证，再者开始涉及远洋渔业，通过1998～1999年的《远洋渔业企业资格管理规定》《远洋渔船检验管理办法》《远洋渔业管理暂行规定》这三项规定，将远洋渔业项目和企业都纳入管理范围。最后，依靠2002年的《渔业捕捞许可管理规定》，该制度便被稳固下来。此外，在对渔业产出的控制上，1995年起开始陆续在国内各大海域实行伏季休渔制度，在该海域处于休渔期时，任何捕捞活动都是违法的。之后出台的《关于在东海、黄海实施新伏季休渔制度的通知》和《关于在南海海域实行伏季休渔制度的通知》，强化了此前实行的伏季休渔制度。还有，在对渔业资源的保护上，开始在全国各地为水生动植物划分保护区，并且以《水生野生动物保护实施条例》《自然保护区条例》《水生动植物自然保护区管理办法》等依法进行保护。值得一提的是，进入21世纪，我国开始重视养殖业的发展，2000年《渔业法》的修改，养殖业得到了扶持，再加上此前对渔业捕捞和资源保护上的规定，我国开始在这三方面建立起相应制度。
第三，意识到海洋环境的突出作用，重视对其的保护。国家海洋局1995年5月颁布《海洋自然保护区管理办法》，规定了海洋保护区的各大注意事项；海洋科技也可以从技术手段的角度来强化对海洋环境的保护，1996年的《中国海洋21世纪议程行动计划》，正是基于这个原理而出台的。在总结完之前的成功与失败经验后，2000年对《海洋环境保护法》的修改，使得污染的治理更加市场化，对排污行为进行了收费。此后，一系列有关的法规接踵而至，它们的目的也都相似，都是为了海洋资源环境的健康发展。
（五）2003—2010年：中国海洋经济政策的全面发展时期
《全国海洋经济发展规划纲要》于2003年5月9日正式发布，它是国务院颁布的首份纲领性文件，旨在统筹发展主要海洋产业，标志着海洋经济进入全面发展时期。从这时开始，曾经那些被忽视的领域开始得到重视，像在海洋电力和海水利用上，均有政策出台，但是从数量上来说还是不及其他几类政策。总的来说，该时期的政策有以下几个特征。
第一，国家规划开始渗透进海洋经济之中。政府通过政策对海洋经济进行宏观经济调控。与此同时，这一时期的政策更加贴合实际，因为对海洋经济的统计调查得到了加强，政策的依据更加准确。不仅如此，随着2008年《国家海洋事业发展规划纲要》的横空出世，我国终于在海洋领域有了第一个整体规划，与《全国海洋经济发展规划纲要》相比，它的内容涉及度更大，不仅仅涉及海洋经济，还包括其他海洋领域。2006年发布的《海洋及相关产业分类》（GB/T 20794—2006）为国家对海洋产业的分类统计标准，以其为参考制定的政策和决策实现了海洋经济理性增长和有效管理。
第二，在海运和渔业等领域，法制化进程明显加快。为了进一步加强海运行业的合规性，2002—2003年相继出台了《国际海运条例》和《国际海运条例实施细则》。2003年6月颁布的《港口法》是中国港口管理的里程碑，确立了地方政府直接管理制和政企分开运行制。在港口运营上，也明确了运营主体的多元化，这些措施使得港口的运营并不与我国体制相冲突。之后又从一些具体方面对港口经营作了规定，《港口经营管理规定》于2004年施行，它对《港口法》起到了具体补充作用。同时，通过《外商投资国际海运业管理规定》（《国际海运条例》的配套规章）这份文件，对外资在我国的海运业务及其辅助业务作出了规范，保护了外商的权益，也履行了加入WTO后的承诺。此外，渔业领域的养殖权和捕鱼权，也通过2007年的《物权法》得以确立。不仅如此，海域使用权问题也得到解决，此法也成了海域物权制度的依据。最后，我国在海岛保护领域长期缺乏法律依据，而2009年《海岛保护法》的出世，结束了这一历史。
第三，新兴产业的发展，使得政策向这些产业靠拢。在海水利用方面，2005年出台了我国第一个此领域的规划——《海水利用专项规划》，其中规定了大连、天津和青岛这三个城市为产业示范基地；而海上风电产业也于2010年有了相关文件的指导——《海上风电开发建设管理暂行办法》；同年发布的《海洋可再生能源专项资金管理暂行办法》，也在资金管理上对海洋可再生能源产业有了新的规定。
（六）2011年至今：中国海洋经济政策的国家战略时期
由于海洋经济的重要性愈发显著，国家对其态度也越来越重视，成为国家战略的一员。2010年的党中央对“十二五规划”的建议中，“发展海洋经济” 的字眼就出现在其中。而全国人大在制定十二五规划时，更是将海洋经济单独作为一章内容，可见，海洋经济的地位已十分靠前。这一时期海洋经济政策主要体现出以下三个方面特点。
第一，强调各海洋产业多方位发展，尤其是海洋新兴产业。这一时期，随着供应链协调性的增强，海洋新兴产业逐步扩张。上文提到2012年的“十二五规划”中，被单列一章的海洋经济，有着新一轮的任务调整，其中在海洋经济布局、传统产业以及新兴产业的优化升级等会成为我国在海洋经济方面的主要任务。当然，此规划也涉及其他产业方面，例如对海洋工程装备制造和海水淡化产业的规划，这些规划对相应产业的发展有着推动作用。海洋生物产业也是国务院《生物产业发展”十二五”规划》中的重点发展领域之一。2010年，国家又在《海洋可再生能源专项资金管理暂行办法》这份文件中，对海洋可再生能源进行专项资金项目管理，旨在通过有效的资金管理，来提高资金使用效率，将资金的投入更好地转化为技术的进步。另外，2013的《国家海洋事业发展” 十二五”规划》及2017年的《全国海洋经济发展”十三五”规划》这两份综合规划，对海洋经济事业的全面发展有着巨大的促进意义。
第二，更加注重海洋经济政策的体系化制定和协同实施。如前所述，“十二五”期间，多部门联合发布了一系列有关于海洋工程装备制造业和海水利用业的规划。可见，政策不再是以前那种各制定各的政策，而是开始在多部门间实行协调机制。这还不够，专业领域需要专业的研究组织，2013年成立的国家海洋委员会，就是这样一个专门研究国家海洋发展的组织，它的成立让我国海洋经济与其他海洋事业的有了更好的协调性。
第三，化解海洋环境与经济发展间的矛盾，实现绿色健康发展。在十八大对生态文明作强调的背景下，2015—2016年，《环境保护法》和《海洋环境保护法》又加入了新的规定，主要体现出三方面亮点：一是借鉴其他领域的经验，将保护红线和补偿机制纳入对海洋环境的保护中；二是在海洋功能区划上，利用法律形式明确其地位和作用；三是对海洋环境违法行为加重处罚力度并不设上限。