引论：制度化视野中的财政变迁

中国20世纪80年代改革的背景是高度集权体制的全面危机，因此，“权力下放”便成为实现路径转移的突破口。权力下放，一方面表现为高渗透性的国家权力从社会中逐渐退却；另一方面，体现为政府内部权力关系的调整，即通过中央政府对地方政府的行政放权，以分散决策机制逐渐代替原先的集中决策机制。分权战略的实施为中国政治带来了利益与结构的分化，并改变了中国政治的基本景观。分权所带来的中央与地方关系的变化，已然成为理解改革时期中国国家转型的一个轴心问题。故而，在中国政治研究中，中央与地方关系一直是个重要的议题。

在中央与地方关系的研究领域，财政关系处于突出的位置。在现代政治学的国家理论中，财政问题一直是受到重视的，许多政治、经济理论家甚至将财政问题视为国家理论中最本质、最核心的问题。^[1]首先，如熊彼特所强调的，纵观国家的变革史，都可以发现财政方面的原因往往是变革的第一动因。^[2]同样，就中国而言，“财政问题是引发改革的根本原因；财政改革对整个改革进程和经济发展都有着深远的影响”。^[3]其次，由于中国独特的转型路径，使得财政改革成为国家转型的催化器。中国的经济改革没有采用直接的市场化策略，而是以“分权让利”为首要激励措施，因而财政方面的变化普遍被视为中国政治经济转型的主要诱因。最后，独特的财政现象吸引了学者的注意力。如贯穿整个20世纪80年代，国家推行“部分地方先富起来”的目标模式，在不同的省区市安排不同的财政政策，从而出现了同一主权国家之内，中央与地方之间同时存在着多种迥异的财政关系。此类现象皆世所罕有，不能不激起学者的探究欲望。此外，许多学者基于以上认识，将财政变革提升到国家转型的高度，对其赋予极重要的意义，他们或认为财政制度影响着国家的经济形式，并导致政治制度的变化；或认为财政危机对新的制度变革具有重大推动作用，将财政制度比作经济基础转变为政治结构的“转换器”。综合以上各种因素，自20世纪90年代中后期，财政领域已经成为中央与地方关系研究中的焦点内容，文献越来越丰富，视野也越来越开阔。

本书试图在既有研究的基础上，以分税制的产生过程为对象，考察中央与地方财政关系中制度生成的政治逻辑，并尝试将此“政治逻辑”与政治学的一般理论联系起来，对中国的政治转型作出新的解释。本书的研究试图表明，在经过长期以发展为导向的分权改革之后，中央与地方之间原先高度集权的权力结构逐渐分散化。这使得通过政治集权来维护财政秩序的传统模式存在越来越高昂的交易成本，由此产生了财政制度化的需求。同时，权力分散化也为制度生成提供了有利的角色互动模式和知识、技能积累。简而言之，在财政制度化的过程中，权力分散化是重要的促动因素。