交流机制与地方财政表现
《党的组织工作问答》中对干部的交流是这样定义的:“交流是干部制度内容的一个组成部分,所谓交流是指组织和人事部门有计划、有领导、定期的调动。交流干部可以在不同的范围内进行,既可在地区之间、单位与单位之间交流,也可以上下级之间交流。做好干部交流工作有利于促进干部学习和调查研究,克服官僚主义,摆脱“关系网”的束缚,振奋精神,发挥积极性和创造性,开创新局面。”[21]
通过频繁地更换地方干部,避免地方干部与地方社会结成利益共生关系,这是中央集权制度中非常重要的约束机制。自秦朝中央集权制确立以来,历代中央政府就一直运用这种方法来节制地方或军队的领导。新中国成立后,毛泽东曾运用八大军区司令对调的方式来防止军队的“山头主义”。邓小平也将这种政治艺术借鉴到中央与地方关系的处理中来。他说:“‘文化大革命’的后期,毛主席把八大军区司令对调,这是因为懂得领导军队的艺术,就是不允许任何军队领导干部有个团团,有个势力范围。……地方也有这个问题,搞久了也可以调动一下。”[22]在当代中央与地方关系中,干部交流是一个重要的对地方主义的防范机制。[23]
一些学者发现,干部的行为与干部的任期有较密切的关系。如黄亚生通过对地方局级干部任期的考察,指出中央通过缩短地方干部的任期来加强地方对中央的服从,使地方干部在控制投资过热与通货膨胀方面与中央的目标更接近。他指出,因为频繁的人事变动有助于增强地方对中央的政治依赖,而且还可以有效地防止官员形成与任职地的复杂利益关系,甚至形成地方利益共同体。[24]从理论上讲,较高的人事变动频率可以从两个方面来影响地方干部的行为:其一,频繁的人事变动可以使地方领导同中央的偏好更一致。一般而言,刚刚晋升到某一新的领导岗位上的干部尚未能形成与任职地的共生关系,因而他们比已经在此岗位任职多年的干部更能保持对中央的忠诚。从这个方面讲,更为频繁的人事变动,有助于使地方干部向中央看齐。在集权化的任命及提升机制中,是否同中央保持一致对地方官员至关重要。相反,较长的任期则会增加地方主义,因为官员们在一个省任职的年数增加了,官员更容易认同地方利益或为地方利益所束缚。其二,由于信息不对称的存在,使得中央不能及时或系统地掌握地方官员的行为信息,而频繁的人事变动作为对信息缺失的一种替补机制,可以有效避免信息扭曲的递增效应。换言之,在中央对地方官员很难有确定性预期的情况下,依靠中央政治上的集权优势将干部的任期缩短会是一个相对有效的控制手段。
省区市领导职务并没有固定的起止时间规定。原则上,省区市领导的标准任期应当是5年,不超过两届,这与党的全国代表大会的时间设计相吻合。但事实上,其任期是非常不固定的,如图4.2所示,1978—1994年,共产生了307位省级党政领导(包括137位省区市党委书记和170位省区市行政领导),平均每年都会有约18次的省区市领导职务的人事变动,约占每年所有省区市领导干部的1/3。另外,从图4.2的还可以发现,每次党的全国代表大会的第二年,就会遇到人事变动的高峰,如1979年、1983年、1988年、1993年的前一年,都恰好是党的全国代表大会召开的年份。
图4.2 1978—1994年省区市领导更换数量及更换率
注:省区市领导更换数量是当年省委书记(自治区党委书记、市委书记)的更换数量与省长(自治区主席、市长)的更换数量之和;省区市领导的更换率是指当年省区市领导的更换数量与总的省区市领导职位数(58)的比率。
如果以历史比较的角度来考察省区市领导干部的人事变动则可以发现,与改革之前相比,省区市领导人的人事变动频率加大了。相应地,他们的任期普遍缩短了。如表4.3所示,1949—1977年,全国29个省区市省委书记共更换了142次,每省区市的变动频率是平均5.9年/次,每一位省委书记(自治区党委书记、市委书记)的平均任期是6.2年;而1978—1994年,全国省委书记(自治区党委书记、市委书记)共有137次人员变动,每省区市的变动频率为平均3.6年一次,省委书记(自治区党委书记、市委书记)的平均任期则缩至4.9年。省区市行政领导的变动也变得更加频繁,1949—1977年,全国省长(自治区主席、市长)共有153次人员变动,每省区市的平均变动频率为5.5年/次,省长(自治区主席、市长)的平均任期为5.6年;然而,改革开放之后的仅17年内,就发生了170次省长(自治区主席、市长)的人事变动,频率为2.9年/次,而每一位省长(自治区主席、市长)的平均任期也大大缩短,仅为3.8年(见表4.3)。
表4.3 改革前后省区市级领导人的平均任期对比
注:变动频率=[(尾年数-首年数+1)*29]/变动次数;平均任期=实际任职总年数/总人数。变动频率用统计年份范围内领导平均更换一次需要的时间为衡量标准,而平均任期则是指实际上的平均任职时间,两者的差异是由于初年及末年领导人任职时间的前溯或后延。
资料来源:1978—1994年资料,见章末附表4.1。1949—1977年资料参考马齐彬,陈文斌,《中国共产党执政四十年(1949—1989)》,中共党史出版社,1992年版,第560—580页。
这种省区市干部人事变动频率的提高,可以证明前文中的一个表述,即中央对地方的约束方式取决于中央手中的资源。在1978年之后,由于传统的意识形态资源已经削弱,领袖的克里斯玛效应也逐渐退却,中央的经济资源逐渐向地方转移。在这种情况下,中央对地方的约束机制越来越依赖于其手中的政治资源,即政党组织对干部人事权的控制。中央在约束地方的其他资源日渐削弱的情况下,越来越频繁地运用人事控制手段来弥补其他资源的流失。从地方的角度来看,由于地方在改革开放之后获得了大量的资源与权力,并形成了自身的独立利益,因而地方领导在一地任职时间越长就越容易被地方利益所同化,形成对地方利益的认同,同中央“讨价还价”,甚至还会利用地方的资源作为与中央进行交换的筹码。为了避免这种现象,中央自然倾向于缩短地方领导的任期,从而使他们易于约束。
此处的问题是,如果在改革开放之后,中央确实运用缩短地方领导任期的方式来加强对地方的约束,那么在中央与地方的财政关系中是否也会体现这种权力的艺术呢?换言之,中央是否利用缩短地方领导任期的方式来约束地方的财政行为?下文通过对1978—1994年各省区市对中央的财政贡献与各省区市领导人事变动相关性的分析,表明中央对那些财政资源更丰富的省份在人事约束手段的运用上表现得更加明显。
不可否认,省区市领导的人事变动受到多变量及偶然因素的影响。但是,如表4.4所示,仍然能发现在省区市领导人的更换频率与其对中央的财政贡献之间存在着较显著的正相关性。那些对中央财政贡献越大的省区市,其领导的更换频率就越高。1978—1994年,对中央有正财政贡献的甲、乙类省区市,其领导的更换频率只有2.9年/次;而依赖中央财政补贴的三类地方中,丙、丁类地方领导人的更换频率分别是3.1年/次和3.4年/次;完全依赖中央财政补贴的五个地方,领导人的更换频率下降到4.0年/次。
表4.4 不同财政贡献地区领导人更换频率比较
注:更换频率=17年*地方领导职位总数/更换次数。
资料来源:见章末附表4.1。
运用更换频率这个指标,我们可以直接感受到省区市领导人更换的频繁程度。但更换频率的计算结果并非是领导人实际的平均任期,因为领导人的任期在所选时间区间的首、尾年会出现前溯或后延的情况。因而,我们还有必要考察这一时期领导人真实的平均任期(见表4.5)。
表4.5 不同财政贡献省区市领导的平均任期比较
注:平均任期=实际总任职时间/更换次数。
资料来源:见章末附表4.1。
通过对实际平均任期的考察,仍然能发现省区市领导的实际平均任期与这些省区市对中央的财政贡献之间存在着一定的负相关性,尽管没有像更换频率那样呈现出递进相关关系(主要原因在于1978年是一个人事更换高峰,换届前领导人的任期前溯对统计有一定的扭曲)。如表4.5显示,甲类的六个地方,对中央的财政贡献均超过本地方财政收入的20%,这些地方领导干部的平均任期只有3.8年。而对中央存在完全财政依赖的5个地方,其领导人的实际平均任期为5.9年。居于两者之间其他地方,对中央仅有微弱的财政贡献或依赖中央的财政补贴,其领导的任期平均为4.1年,但这三类地方之间几乎没有什么差异。这些数据可以解释为中央选择性地对财政大省施加了更多的政治约束。对于那些依赖中央财政补贴的地方而言,财政转移支付本身就是较强的约束手段,可视为对人事约束机制的一种替补。[25]
对这种人事变动频率随着财政贡献增大而递增的现象可以这样理解:在分权改革时代,由于中央并没有自己独立的征税机构,它只能依靠地方政府来为自己征税,因而中央事实上存在着对地方的财政依赖。越是经济发达、税源充足的地方对中央的财政意义就越大,中央就越是要保证这些地方领导的服从。然而,正是由于市场经济发达,这些地方政府自身的利益也更加明显,地方领导的偏好更容易与中央发生偏离。因此,如上面的数据所示,中央运用其人事控制权对甲类、乙类地区更频繁地进行领导的人事变动,从而加强对这些地区的政治约束。对于那些经济较落后、财政资源不丰富的地方,它们对于中央存在着财政转移方面的依赖,主动权在中央手中,中央可以运用政治以外的手段来约束它们,因而基于人事权的政治控制强度就相对较弱。