财政制度化转型中的一个重要问题

本书的研究目的是对1994年中国分税制的产生作出政治学的解释。研究问题的发生主要是来自对中国现实政治生活的思考。

自中华人民共和国成立以来，中央与地方的财政体制频繁变动，财权在收与放、集与散之间屡经周折，至分税制前的40多年间，大的变动就有17次之多。^[30]许多研究者把注意力置于中央与地方财政权的量的变化上，将中央与地方财政关系简化为双方围绕财政收入的无休止的争夺。他们或者将中央与地方财政关系看作一场游荡于集权与分权之间的轮回，其中并没有发生实质性的发展；或者相反，也有研究者将自身的政治“期望”融入对现象的观察，从而倾向于夸大这些变化的意义。

如果跳出集权—分权的二分法，着重观察中央与地方角色及行为的变化，则会发现更值得注意的现象。其中一个突出的现象是随着分权与市场化改革的深入，地方政府逐渐演变为一个个基于地方产权的财政、经济实体，甚至俨然成为国家结构中相对独立的次级权力中心(详见第三章对“权力分散化”的描述与解释)。同时，从行为方面看，中央与地方关系中容纳了越来越多的谈判与交换，地方政府越来越像具有自主性的行动者。^[31]虽然在政治上，中央与地方关系仍然保持着高度集权的特征，尤其是中央可以通过人事控制权撤换地方的领导人，但两者之间已不再是简单的命令—服从关系，而是更多地带有互动特征，即一方为了获得一定的预期利益，往往需要协商、谈判和讨价还价，而且这种行为互动逐渐地为正式及非正式的政治结构所包容。在20世纪五六十年代，一次重大的财政放权或集权决策只需要领导人的一个想法、数次会议就可以完成，^[32]但到了20世纪90年代，中央政府为了提升财政收入的比重，竟然要逐省奔走，进行艰难的“巡回谈判”。^[33]

与之相关的另一个现象是，中央与地方财政关系在不断谈判与交换的互动中逐渐出现了制度化趋势。20世纪80年代以来，经过了围绕财政收入而进行的长期博弈之后，中央与地方之间逐渐出现了财政“管辖权”的区分，即以分税制的产生为标志，双方从对税收收入无规则地争夺，发展到以契约的形式相对明晰地界定各自的权利领域。经过1984年的“利改税”改革，在1986年前后，中央政府试图引入分税制这种制度化的财政体制，这次改革由于种种原因而受挫。之后，在1993年重新启动了财政制度化的进程，并于1994年正式推行分税制。本书把从包干制到分税制的转变视为一个财政制度化的过程，这是由于：①分税制规则的制度化程度更高。分税制比包干制更具有统一性、清晰性和透明性。②分税制的制度寿命更长。^[34]分税制之前，中国财政体制的平均寿命只有三年，最短的只存活了一年，最长的也不过延续五六年。分税制推行后，虽然存在各种各样的问题，但这个制度至今已经运行了二十多年。

当然，将1994年分税制称之为“制度化”，严格而言还是理想化的表达，因为在某种程度上，它还只是中央与地方博弈之后达成的“实用性”契约，并未上升到宪法约束的层次。然而，如果稍稍放大历史的视角，就可以看到中国从改革前高度集权又变动不居的中央与地方财政关系，发展到20世纪80年代中央与地方之间的“谈判伙伴”式关系，继而在90年代初出现了以分税制为基础的分权结构，仅仅经过了十多年时间。在政治转型的视角下，制度化确实是中央与地方财政关系中值得研究的趋势。

值得思考的是，在20世纪80年代的放权改革之后，当中央政府面对地方无节制的财政机会主义和自身严重的财政压力时，它并没有能够像过去那样通过大规模行政性收权这种更直接的做法来提升其财政收入，而是前后两次尝试通过引入分税制，以制度化分权的形式来实现其财政集权的目标。如何解释这种迂回、“费力”又似乎矛盾的决策选择?对于中央政府，即便把分税制视为一种财政集权的工具，然而由于其本身具有的制度化特征，意味着对财政管辖权的纵向分割，也意味着对中央和地方财政行为的双重约束。

事实上，贯穿整个20世纪80年代，中央政府为了改善自己的财政状况，几乎尝试了所有能够采用的办法，如重复谈判、交换、各种“巧取”、加强监控、政治约束等。当然，也包括收回部分先前下放给地方的获利能力强的国有企业。然而，这些财政制度化之外的措施都未能有效遏制中央财政收入长期下滑的趋势。权力分散化之后地方政府角色与行为的变化，消解了中央政府改善自身财政状况的种种努力。推进财政制度化是具有理性计算能力的中央政府在权力分散化的环境中不断“摸着石头过河”之后的最终选择。

本书的目的正是要探究在政治集权与财政分权同时存在的中央与地方关系中，权力分散化与财政制度化之间的相互关系。权力分散化究竟是促进还是阻碍了财政制度化的进程?这是本书拟回答的一个核心问题。

基于这个研究目的，本书将分税制的产生看作中央与地方财政关系制度化趋势中的一个典型“事件”，透过对这一事件的分析，阐明分权时期中央与地方财政关系制度化的内在逻辑。这里需要对研究对象作出两点说明。其一，本书所讨论的中央与地方关系，主要是指中央与省区市的关系。在中国的政治构架中，省级政府是中央政府直接“互动”的对象。其二，之所以选取分税制为研究对象，主要是由于两个原因：①与之前的包干制相比，分税制具有明确的制度化特征；②是分税制本身的重要性，分税制是对中央与地方之间利益格局的一次重大调整，被视为“建国以来力度最大、成效显著、影响深远的改革”。^[35]