寻求共识:分税制方案的提出

从1988年实行大包干以来，有两个后果越来越明显：其一是中央财政收入的持续衰退。在第六章中，我们通过与1986年前后的情况对比，系统描述了1990年前后中央政府财政危机的程度。其二则表现为地方的支出规模越来越大。在包干制的刺激下，各地政府拼命寻求财政资源，并无节制地扩大支出，结果导致经济过热、固定资产投资失控、金融秩序混乱和严重通货膨胀等问题。^[7]为了加强宏观调控能力，在1989年召开的十三届五中全会上，中央提出要增加中央的财力。到了1992年，中央和地方同时遭遇了大规模的赤字。中央的财政压力不断增加，宏观调控无力，军费也难以保障，军队普遍从商业活动中寻求资金。^[8]王绍光与胡鞍钢向中央提交了一份报告，称中国的国家能力已经因为财政弱化而处于极度虚弱的状态，如果不采取果断措施，中国可能会像南斯拉夫那样解体。^[9]在1993年7月召开的全国财税会议上，朱镕基强调，财政如果这样发展下去，“到不了2000年就会垮台，这不是危言耸听”。^[10]同一年，他又在广东省的一次谈话中指出分税制改革的直接目标：“这次实行分税制的目的，是为了解决中央财政的困难。目前中央财政十分困难，已经到了难以为继的地步。”^[11]正是在这种背景下，中央提出要对财政体制进行一次彻底的改革。

分税制改革也遵循了改革以来政策创制的一贯模式，即在试点地区先行先试的试验模式。1992年5月，中央政治局通过决议，明确提出加快财政体制改革步伐，实行分税制改革。^[12]1992年年中，财政部发布《关于实行分税制财政体制试点办法》，决定在辽宁省等九个地方推进分税制试点改革。1993年又进一步扩大了试点范围。1993年12月，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定于1994年1月1日在全国范围内推行分税制。分税制改革正式拉开了帷幕。^[13]

1994年的分税制改革经历了非常曲折的过程。在以前的包干制下，部分省份长期享受特别权利，分税制则要求全国税制统一，突然终止许多地区的种种特权自然会引起地方激烈的反对。分税制的实质是以制度化的方式对地方与中央、地方与地方之间利益格局的一次大调整。而且在包干制下，地方已经成为一个个权力与利益主体，地方领导为本地利益而向中央“讨价还价”已经成为一种固定的行为模式。因此，分税制推行的过程同样是在一个充满“讨价还价”的环境中进行的，分税制的结果就是中央与地方互动过程的产物。

在制度创制过程中，不同利益主体的意见分歧是阻碍制度创制成功的重要因素之一，因而同意的达成过程就主要体现为不同的利益主体(集团)之间进行沟通和协商。在中央与地方关系中，重大决策制定所遵循的原则是党与国家的民主集中制原则，也就是在提出决策之前先由各方广泛讨论，然后再由中央定夺。就分税制方案的形成而言，主要经历了两个层面的共识形成过程。首先要在中央内部主要决策者之间达成共识；接下来才能对新的方案进行具体的规划；最后再说服地方同意方案或者对方案进行修改。在不同的历史时期，决策的重心也是不同的。在早期，中央的决定就是压倒一切的重要因素。然而，在20世纪90年代，地方作为利益主体对中央的决策也逐渐形成影响。有论者认为，随着分权改革的深化，地方已经不再作为中央政策执行者的面目出现，它已经参与到中央的决策过程中来。

中央与地方就政策问题进行沟通的渠道有很多，如通过各种经济工作会议、全国人大的年会，以及由中央召开的有省市重要领导参加的高层次会议。通过这些沟通形式，一方面可以让地方感觉到中央非常重视地方的利益与感受；另一方面，也可以让不同利益及意见进行沟通，从而形成一种利益整合机制，使以后政策的执行更加顺利。