理论预设:权力分散与财政制度化

如上所述，本书的目的是要探讨在一个政治集权的环境中，中央与地方之间权力分散化与财政制度化的关系。在早期的文献中，研究者往往强调由分权带来的地方力量增长以及权力分散性，还有中央相对于地方所处的结构性不利地位。依此种理解，在中央与地方财政关系的互动中，地方居于主导地位。在这种情况下，中央与地方财政关系的制度化无从谈起。因为，复杂的包干制本来就是一种对地方有利的财政体制，财政体制越复杂、越不统一，地方就越能够逃避中央的监管，获取更多财政资源。因而，从地方的角度而言，并不存在财政制度化的需求。换而言之，由分权所带来的权力分散化，成为制度化的最大阻力。如谢淑丽(Shirk)通过对20世纪80年代第二步“利改税”改革过程的研究，认为在改革时期的中央与地方关系中，制度化措施很难得以推行，因为在分散化的权力关系中，“财政政策已经被省区市的偏好所限定了”，换言之，财政制度化会因为地方的消极应对而难以实施。在她看来，整个改革时代，国家领导层致力于建立一个稳定的政治经济环境，中央通过放权让利政策更能获取地方的支持，因而那种对地方不利的财政制度化改革很难提上议程。^[36]

然而，分税制改革在1993年年底得以成功推行，否证了以上看法。若依照上述观点，当时决策层面临着更为特殊的国内外政治环境，中央更不可能会在此时选择一场有违地方利益的分税制改革。因此，分税制改革的推行，引起了一些学者对中央与地方关系看法的逆转，他们又重新发现了中央“被遮蔽的权威”，从而带来了对财政制度化的新的解释。如黄亚生就指出，分税制的推行反证了中央仍居于中央与地方关系中的支配地位，中央之所以能够推行分税制，就在于地方在获得经济自治的同时，中央在政治上依然是高度集权的，因为地方领导的政治任命权仍牢牢掌握在中央手中。^[37]依照这种解释，分税制的推行是由于中央拥有强大的政治集权能力。赫希曼(Hirsch man)的观点更加明确，他通过对财政危机应对模式的类型学分析，指出中国的整套体制改革对于领导者而言，更多是依照中央目标的“选择”模式，而不是所谓的受到种种利益集团作用的“压力”模式。中央之所以迟迟不推行分税制，是因为它拥有其他的选项来应对财政弱化，如发行货币与借款等。在1993年面临通货膨胀的压力、因政治原因而使外国借款减少时，中央选择了分税制。而且，分税制之所以最终能够得以成功推行，是由于存在强而有效的政治领导。^[38]

因此，在这种“选择论”看来，1993年分税制改革的推行并没有必然性，它主要基于中央的选择。另有学者也指出，20世纪80年代，中央财政弱化的长期存在，不过是由于中央容忍了这种状况，学界的诸多争论都源于对“容忍”与“无能”的混淆。在这种观点看来，中国的改革事实上是中央以政治权威为支持的目标模式的产物。以是观之，分税制的出现，不过是由于中央的选择发生了变化，而且中央强有力的政治领导能力，使其能够成功地推行分税制，这些观点都进一步强化了这种制度变迁的中央“选择论”。^[39]

上述观点虽然都建立在对中央与地方关系的不同理解上，但殊途同归，都包含着相近的旨趣。前者认为，分散化的权力关系是阻碍中国财政制度化的因素；后者则肯定中央依然存在的强大权威才是制度化的发生条件。这些观点都表明权力分散化对于制度化是不利的，同时也强调集权的结构是制度创制的决定性条件。

不可否认，在“供给型”制度生成模式中，集权的领导结构是成功推动制度变迁的重要条件。但问题是，如果中央手中保持足够的强势权力，它可以不费力气地提取、分配地方的财政资源，则从理性选择的角度，就不可能产生任何权力关系制度化的需求，因为制度意味着对作为契约主体的中央和地方的双向约束。

本书拟提出一个与上述观点颇为不同的解释：在以高度集权体制为起点的改革中，权力分散化构成了财政制度化的前提与基础。具体而言，权力分散化从三个方面为财政制度化提供了有利条件：①权力分散化提高了中央以政治集权约束财政分权的交易成本，从而产生了制度化的需求；②权力分散化使中央与地方之间的权威结构中容纳了越来越多的协商、谈判行为，这为制度生成提供了有利的角色互动模式；③在权力分散化的环境中，中央与地方之间围绕财政问题长期互动，产生并积累了制度生成所必需的知识与技能。因此，在由高度集权又变幻不定的财政体制向制度化、理性化的财政体制转变的过程中，权力分散化是一个有利条件。

同时也必须指出，这一假定受到以下既定条件的严格限制：首先，中央与地方财政关系的起点是高度集权的旧体制；其次，高度集权体制的变革采取以财政分权为路径的局部渐进形式，在这一过程中，政治集权与财政分权同时存在；最后，国家以经济发展为目标导向，中央的行为受到这一目标导向的约束。