“非零和”分析框架
1.零和分析框架的局限
思考中国的财政分权改革时，必须面对的一个基本事实，就是20世纪80年代后中国财政体制的演变，不是一个可进行简单剥离的单一议题，而是与整个经济、政治改革过程息息相关的问题。因而，与一般的财政研究相比，对中国财政分权的研究，有必要同时关注更宏观的经济政治转型过程，将财政议题与更大的国家转型问题结合起来。如郑在浩就批评“中央与地方关系研究过于把注意力集中在财政问题上，仿佛收入和支出就决定了中央与地方财政关系的方方面面”。他认为，中央与地方财政关系研究应当同时关照其他非财政的方面，如政府的人事控制、信息传递以及立法过程等，否则得出的结论可能是“只见树木，不见森林”。[29]
以“集权—分权”二分法来审视中央与地方财政关系会使问题简单化，从而难以对两者的关系作出系统的解释，而且难以解释其中发生变化的原因，更难以预测变化的趋势。如上文所述，在20世纪80年代随着经济决策权力的下放，强调地方权力的文献就非常多，甚至一度流行“中国分裂论”的观点；但到90年代，随着中央不断集权的趋势，强调中央权力优势的著作又多了起来。这些观点缺乏系统性、左右摇摆的根本原因就在于，集权分权二分法基本上是一个描述式的概念，用以描述某一时期中央与地方间权力的分布，因而它本身不是一个可以对中央与地方关系进行系统性分析的理论工具。运用这一方法，同一研究者可能随着现实政治的变幻不定而在集权论与分权论之间不断摇摆。
2.以“非零和”框架解释中央与地方关系
以非零和框架来解释中央与地方关系，就是要跳出集权—分权二分法的局限。早在20世纪80年代中期，奥克森伯格(Michael Oksberg)与詹姆斯·唐就发现，中央与地方的权力关系很难笼统地以增强或衰弱来描述。他们虽然也运用集权—分权的视角考察中央与地方财政关系，但已经倾向于认为中央与地方之间并不存在严格的零和博弈性质。他们指出，中央和地方可控制的资源在改革时期都有所增大。二人通过对中国财政体制中的正式结构进行研究，认为中央与地方政府之间的权力划分是非常复杂的，总体上看，中国的财政管理体制自改革之后，集权的特征在逐渐减弱。通过改革，省区市获得了一些预算权力，如安排地方支出、支配预算剩余，而且它与中央的财政分成关系也可以维持数年不变，这都增强了地方财政活动的自主性。同时，中央政府财政管理的方式也发生了变化，尽管在20世纪80年代出现了几次通货膨胀、地方预算外资金的急剧扩大等不利于中央的情况，但中央政府并没有像改革前那样通过简单的收权行动来处理。但是，这并不能得出中央的权力由此而被削弱的结论，因为，中央政府对国家预算内收入的控制也从1979年的14.3%上升到1985年的30%。这种情况表明，中央与地方之间的财政关系不能用更加集权或更加分权来分析。他们进一步指出，应当在一个非零和框架内理解中央与地方的关系。[30]
林尚立指出中央与地方之间事实上存在着一种相互依赖的财政关系。一方面，中央的政策要依赖地方去执行，而且从长远看，中央财政收入的增长要依赖地方政府对经济增长的贡献；另一方面，更重要的是地方对中央的依赖，地方虽有自己的财政收入，但由于地方直接承接社会公共事务的管理及中央政策在地方的执行，所有这些基于地方税所得到的财政收入是不足以应付地方所需的财政支出的，在这种情况下，地方财政就必须依赖中央以各种形式进行的财政拨款和财政援助。这种依赖就可以使中央能够通过对地方的财政返还和转移支付制度协调地方的发展，推进中央政策在地方的实施。[31]
李芝兰明确将“非零和博弈”的概念引入中央与地方关系研究中来，认为应以非零和的眼光看待中央与地方关系。她指出，对于中央而言，它不能保证可以对居中的省区市政府获得全赢，正因为省区市政府是中央在治理社会方面不可缺少的同盟，中央只有依靠省区市政府领导人以及其下属才有可能有效地治理社会。虽然中央掌握绝对的政治任命权，然而，“作为个体，省政府的领导人可能被调往别处，但是，作为一个群体、一种制度，省区市政府领导人以及省区市政府将依然存在”。[32]高德曼(David S.G.Good man)和塞高(Gerald Segal)进一步指出，不能将中央与地方关系中的矛盾与冲突看作完全不利的现象。他们指出，包括财政分权在内的放权让利体制，虽然带来省区市经济自主性的提高，并使其与中央形成了紧张关系，但中央与地方关系发展的方向是彼此间进行协商，而非政治上的对抗。换言之，省区市的财政和经济自主性，并不会导致政治上不利于国家整合的后果。[33]这个结论与钱颖一和韦嘉斯特(Weingast)提出的“维护市场功能的联邦制”互为印证。后两者认为在中国分权时期，已经形成事实上的财政联邦制结构。联邦制一方面能建立一个足够强大的政府部门保护私有财产，并使得中央政府能降低国内区域间的经济壁垒，保证全国市场上的资源与货物流通，以及让各地方政府在其辖区内有对于本身经济的一定管理权限；另一方面，联邦制也限制了中央政府权力过大而侵害私产，并使得各级政府在制度层面必须面临预算上的硬约束，以及让政府间的权责分配有制度化保障，不能由任何单一行为者任意片面更改。换言之，联邦制这种在中央和地方政府间保持适度权力均衡的结构性特征，比单纯的中央集权或地方分权更有利于维护市场机制发展。[34]
将中央与省区市政府的互动看作非零和博弈具有重要意义，因为这预示着中央与地方关系发生变化的可能。在零和博弈的框架中，任何可能的变化——无论对谁有利——所依赖的只能是当下的环境及胜利者的智慧，任何变化的发生都深深依赖不易捉摸的偶然因素。在非零和博弈的框架中，变化的力量将通过行动者之间的权力互动而展开，变化将变得可以预期而不是难以把握。在非零和互动关系中，中央和地方相互依存、长期共存，双方必须进行妥协和合作，这为制度的产生创造了条件。