中央的财政弱化
如前所述，“分灶吃饭”财政体制的推行，使地方政府逐渐成为相对独立的权力与利益主体。主要表现为：①地方利益独立化和清晰化。在财政包干制下，各项财政支出由“块块”进行统筹安排、调剂余缺，加重了各地方政府的责任。在这种情况下，地方有了自己独立的利益，并在几次调整中不断放大。②地方政府具有较大的决策空间和决策权，特别是可以自由支配所属地方的财力、物力和人力资源，从而形成了一定的调控能力。③地方政府在促进地方经济上扮演着重要角色，在中央以发展为目标模式的政策导向下，已经很难再通过简单收权的方式来约束地方的行为。[4]
地方政府角色的这种变化对中央与地方财政关系造成了深远的影响。由于地方政府具有自身利益，因而它在执行中央的财政政策时往往都要考虑自身利益所得或所失，从而选择忠实执行或者是变通执行。在中央与地方财政关系中制度不健全、信息及监督机制不完善的情况下，地方政府更倾向于通过变通中央的政策以满足自身的财政利益。其最终结果便是中央财政收入的持续下降。同时，本章还将通过经验数据表明，对中央财政贡献最大的几个地区，也就是中央施加政治约束最强的几个地区，恰恰是造成中央财政弱化的最主要因素。
具体来讲，包干制下中央的财政弱化主要表现在以下四个方面。
(1)中央财政收支占全国财政收支的比重偏低，而且有不断下滑的趋势。图5.1显示了分权改革之后中央财政收入占全国财政收入比重的变化。就中央财政收入占总预算收入的比重而言，在分权改革初期曾有所增加，但1985年后，呈现出持续下降的趋势。总的来看，此后直到分税制改革前，中央的财政收入最高不超过全国预算收入的40%，在1992年跌至28.1%，1993年更下降至22.0%。这表明，一直到分税制前，国家的财政体制很大程度上是中央在依赖地方，地方收取国家收入的绝大部分，然后再与中央进行共享分配。这种收入分配体制本质上依赖中央通过政治集权方式对地方进行有效的约束。
图5.1 中央财政收入占全国财政收入比重的变化
资料来源：财政部综合计划司，《中国财政统计》(1988—1991)(1950—1985)(1950—1988)。由其中收入数据计算、汇总得出。1990—1992年，中央与地方上缴(中央补贴)后的实际收入额可参见《新中国50年财政统计》，第48页；历年中央财政支出占全国财政支出比重参见第157页。中央财政收入指的是由中央政府自行组织征收的预算内税收，不包括地方的上缴(不扣除对地方的补贴)；中央实际财政收入指的是在税收分享后的收入，包括地方上缴的收入与自行组织征收的收入。
如前文所述，中央财政分权改革的目标模式，主要是希望分权能刺激地方活力、发展经济，然后使中央的财政收入随着经济的快速发展而有所提高。然而，中央的实际财政收入在整个包干制时期都维持在一个较低的水平上，在对中央最有利的年份，这个比例也未能突破40%，而且越到后期，越是有下降的趋势。具体而言，在中央与地方之间按包干契约重新分配后，中央的实际财政收入占全国总财政收入(包括预算外收入)的比重，从1978年起基本上是持续下降，到1992年只达到27%。诚如“王胡报告”所指出的，这个比例之低，在全世界范围内都属罕见。
同时，中央的财政支出占全国财政支出的比重也持续下滑，由1978年的50%左右，下降到1992年的30%左右，这也说明中央对财政资源的控制有所弱化。另外，如图5.1所示，三个比重的变化曲线在1992年前后有趋同的倾向，事实上反映了在包干制后期，由于存在财政剩余的省区市越来越少，地方对中央的上缴越来越少，中央对地方的补贴也逐渐减少。中央自行组织征收的财政收入，就越来越接近其实际的财政收入。这些都表明中央对全国财政经济的宏观调控能力事实上已经减弱。
(2)中央财政收入及支出占GDP的比重也处于较低水平，而且同样呈现逐年下降的态势。1980年，中央财政收入占GDP比重为4.64%。然后经历了短暂的上升，在1986年达到最高值8.99%，随后又不断下降至1993年的4.92%。同时，中央财政支出占GDP比重也一直呈下降趋势。1980年，中央财政支出占GDP比重为14.4%，1985年下降为不足10%，1993年下降为5.67%(见表5.1)。
表5.1 中央财政收入及支出占GDP的比重(%)
资料来源：根据财政部综合计划司的《中国财政统计》(1988—1991)(1950—1985)(1950—1988)数据整理得出。
(3)国家预算内财政收入下滑，而预算外收入不断膨胀。如图5.2所示，全国预算收入占国内生产总值的比重，在财政分权改革时期几乎是直线下滑，从1978年的30.9%下降至1993年的14.7%。这自然与改革开放以来中国经济高速发展，财政提取的速度跟不上经济发展的速度有关。形式上看，它反映了国家与社会的关系，表明政府在提取社会资源时的能力不足。然而，从另一个角度看，这些数字实质上还是反映了中央与地方政府之间的关系。如前文所述，分权改革时期，大量的国有企业、集体企业为地方政府所拥有，地方政府实际上成为地方产权的所有者，从某种程度上，地方政府就是地方社会利益的代表。全国财政收入占GDP比值偏低及不断下降的事实，本身就带有“藏富于地方”的含义。
图5.2 全国预算收入占GDP比重的变化
资料来源：由1995年《中国统计年鉴》第32页及第222页数据计算得出。另参见楼继伟：《新中国50年财政统计》，第60页内容，由于后者在统计中未包括国内外债务的内容，因而数据存在一些细微的差别。
预算内财政收入不断下降的同时，预算外收支却在不断膨胀。在包干制时期，预算外资金是由各地区、各部门、各单位根据国家有关规定自行提取、自行使用的，不纳入国家预算的资金。全国预算外财政资金的规模，从1982年的约802亿元激增至1992年的3 855亿元，膨胀了近4.9倍，预算外资金占预算内资金的比例也不断上升，从1978年的约30%上升到1992年的约100%(见图5.3)，预算外资金的规模竟然超过了国家正式预算收入的规模，这个现象举世罕见。其中，地方政府的预算外资金规模，在绝对数上比中央政府的要大得多，平均约占全国预算外资金的62%。相应地，地方预算外资金占地方财政收入的比重也不断提高，在1992年前几乎达到地方全部财政收入的一半。换言之，预算内收入与预算外收入几乎数量相当。这反映出在包干制下，地方政府倾向于将预算内收入转为预算外收入，形成脱离中央制约与监督的“第二预算”。下文中将会详细解释，预算外资金是地方同中央财政博弈的最重要的手段，预算外资金的膨胀是中央财政弱化的重要体现。
图5.3 全国预算外财政资金占预算内资金的比重
资料来源：根据《中国财政统计1950—1991》《中国统计年鉴2000年》有关数据整理得出。预算收入未包括借款收入。
(4)中央政府财政赤字不断增加。与中央财政收入不断下滑相对应的是中央财政赤字的逐年增加。在1981年，中央在平衡财政收支之后，尚能保有少量结余(约51亿元)。然而，随着放权让利的深入，财政赤字不断增加，到1993年约为299亿元，占当年中央财政收入的30%(见图5.4)。
图5.4 中央财政赤字及财政收入的规模比较(1982—1993年)
资料来源：根据《新中国50年财政统计》中第29、79页数据计算得出。