组织性集权的效能弱化
本章主要是站在中央的角度，从中央的目标模式出发，表明中央运用人事控制权来约束地方政府的财政行为。然而，如果缺乏有效的制度机制的支持，依赖于“交流”“吸纳”这样的政治权力艺术的运用，中央政治集权的效能会受到削弱。因为，上述那些政治权力技巧本质上是产生于传统的、简单化政治社会结构中的政治艺术，在现代以市场经济为基础的复杂化社会中，其效能会受到限制。
1.晋升机制
利用晋升机制来作为激励，对于激发地方领导的忠诚与活力确实会产生积极效果。但是，如果没有更加成熟的制度作为基础，它的局限性也会越来越明显。这主要是因为，职位晋升作为一种具体的激励机制，其资源是十分稀缺的。首先，中央在晋升职位有限的情况下，只能选择性地将更多的政治机会提供给财政资源丰富的地区，以换取他们更大的财政贡献。对于其他更多的省区市，政治约束的效力相对就会弱一些。虽然财政转移支付可作为约束地方行为的有效经济手段，但是在20世纪80年代到分税制改革这一时期，中央自身的财政收入都捉襟见肘，地方政府的资金需求只能靠自身筹集。这就出现了政治集权弱化与地方财政自治同时存在的情况。这导致了对地方政府行为约束的弱化，如20世纪90年代在中西部地区一直无法有效解决的三农问题、乱收费问题在很大程度上都源于此。
从纵向角度来看，如上文所述，由于在金字塔状的科层体制中，大部分干部向上流通的空间非常局限，这意味着干部从正式的政治结构中所能获得的收益有限。因而，许多地方干部在向上流通到一定级别的时候，可能更倾向于通过市场来达到自身的利益。中央所能直接控制的干部的数量非常有限，虽然可以替换几个主要领导，然而一个地区的治理，如税收的征缴、经济的发展、公共事业的举办，必须依赖广大的中下层干部才能进行。因此，从长期来看，如果缺乏有效的制度化机制的支持，政治集权本身所具有的边际效用将会越来越小。
2.交流机制
短任期制体现了中央在人事问题上的决定权，中央可以依据自己的偏好决定地方领导的流向及流动频率。然而，作为一种权力控制的手段，如果使用过于频繁，就会使其效力降低。改革以来地方领导轮换频率越来越大的事实，也可以理解为地方干部变得越来越难以约束。如果地方干部都能忠实地执行中央的政策，就不用把他们调来调去。因为，频繁调动是一种成本很高的人事政策，地方领导要了解地方事务、形成成熟的地方发展策略，都需要对任职地的长期了解，而且缩短任期也不利于地方政策的连续性。但是中央仍然频繁采用这种方式，说明在中央看来，它采用这种方式所能得到的收益，大于不这样做可能的损失。在地方利益已经形成的情况下，一旦地方领导在地方任职的时间足够长，就可能越来越倾向于以本地利益为优先，从而变得难以约束。从这个角度讲，短任期制与其说是中央主动的策略选择，还不如说是中央对于地方官员越来越容易地方化的一种被动反应。
另外，中央政府虽然可以通过撤换和“交流”地方官员来加强约束，但分权改革之后，这样做越来越困难。在1978—1994年的307位省区市领导人中，共有201位是原本就长期在本地任职的干部，占总数的65%，而中央从别处派来的干部只占45%。而且，越是财政贡献大的地区，由中央“空降”的干部就越少。如对中央有正财政贡献的地区，省委书记(自治区党委书记、市委书记)由本省区市干部直接升任的占74%，而依赖中央财政补贴的省区市，由本省区市直接升任的则占60%；一些经济实力强，对中央财政贡献又大的地区，省委书记(自治区党委书记、市委书记)由本地干部直接升任的比例更大，如山东是100%，辽宁是80%，上海、江苏和浙江都是75%。另外一个证据是，在中央集权制下向来非常重视的官员“回避”制度在改革后也有所放松，本地人任本省区市领导的比例，平均达到31%。一些财政贡献较大的省区市，本地人的比例则更大，如江苏的省委书记和省长全部由本地人出任。[31]
表面上看，以上的这些证据似乎与前文的经验材料相冲突，因为这些材料表明中央对地方干部的控制似乎在减弱。前文的证据主要反映了中央的意图，即中央确实通过人事控制来试图影响地方的财政行为。但对于地方而言，它也可以利用手中的财政经济资源向中央换取权力，本地人或在本省区市任职干部充任省委书记(自治区党委书记、市委书记)的数量很多，可能就表明了这一点。事实上，在干部任命问题上“讨价还价”的现象早在改革之前就已经存在。如在1958年，中央就曾经发起过反对干部任用问题上的地方主义。[32]在改革时代，由于市场经济所包含的利益关系，这种现象更是难以避免。如在1984年，中央组织部仍然强调，要坚决反对在干部问题上地方同中央“讨价还价”，尤其是要反对“调不出派不进的分散主义和地方本位主义倾向。”[33]随着地方利益的加强，以及地区差异的扩大，这种干部任命中的地方本位主义有强化的趋势。
3.吸纳机制
对于财政贡献大的地方，领导干部无论是拥有更多的升迁机会，还是拥有更多的中央委员会中的席位，这些事实都可以从两个方面进行解释。一方面，如上文所分析，它体现了中央人事控制的目标导向；另一方面，它也表明，财政资源丰富省区市的地方领导更具备利用本省区市的资源优势向中央“讨价还价”、换取政治权力的能力。如有的学者将改革后中央委员会中地方名额的扩大，解释为改革领导层为了得到最广大的地方政治力量的支持，因而采取了给予地方领导以更大的政治权力的方式，并将这种现象视为地方力量增强的重要标志。[34]
另外的证据也表明，中央虽然利用吸纳机制来消解地方本位主义，但政治吸纳也有可能反而会强化地方本位主义。20世纪80年代刚刚拨乱反正，还没有来得及形成一套公开透明的制度来规范地方领导人进入中央的程序。在这种情况下，地方财政与经济的重要性、人际关系及地方在中央的政治资源等因素就特别重要。尤其，越是具备地方根基和声望的领导干部，越有可能进入中央。他们进入中央也会成为一种榜样，鼓励其他地方领导人发展自己的地方根基以期有能力进入中央。在这些意义上，地方主义并不会随着地方领导人进入中央而减弱；相反，可能还会有所加强。[35]
4.惩罚机制
虽然中央拥有权力可以利用各种惩罚措施来约束地方领导，但事实表明，分权改革之后，中央已经很少再使用激烈的手段来使地方服从。1978—1994年，只有8名地方领导人在任上被降职或去职，相当于省区市领导总数的2.6%，在大多数情况下，中央对于未能很好地执行中央政策的干部，也只能是进行不同地区或部门的平行调动，而平行调动的仅43人，占总数的14%。这种情况几乎构不成真正意义上的惩罚机制。历史的比较也许更能说明问题，1971—1982年，共有91次省级领导(第一书记与省长或革委会主任往往是同一人)的政治流动，共有14人被去职，占总数的15%。其中对中央财政贡献最大的9个省份，共有6位第一书记被去职，约占流动人数的19%。[36]这一方面说明，改革后中国政治斗争的烈度已明显降低；另一方面，它也说明，在以发展为目标导向的政治环境下，直接对地方领导使用激烈的政治手段使他们服从的成本太高。另外，由于中央对地方官员的监督机制不完善，使中央往往无法辨别地方政策执行偏差是由于忠诚问题还是由于执行能力问题，因而中央很难及时采取惩戒措施，这会强化地方的主观偏离行为。
除了政治集权本身运用中的局限之外，财政体制中制度化机制的缺失会造成中央实施政治约束的较高成本。事实表明，中央政治集权的运用往往在两个极端之间摇摆，而最后的结果却又殊途同归。当政治约束的强度不足时(如惩罚频率降低)，会滋生地方政府无节制的财政机会主义行为；当政治约束过于严厉时(如各种运动式稽查以及对偏离行为的严厉惩罚)，又会带来地方的消极抵制，出现诸如“懒政”或怠惰行为。传统文献中形象地称之为“一收则死，一放则乱”。
以上的分析都是在中央政治集权的视野之内，说明中央政治集权作为财政分权的约束条件面临着较明显的局限性。中央利用政治集权来约束地方政府财政行为的效能弱化，在财政领域内表现得最为明显。其证据就是在分税制改革之前，中央一直面临着的财政危机。而且正如第五章中要分析的，正是中央通过干部管理而施加政治约束最强的财政大省对中央的财政政策的偏离最大。经济虽然在高速发展，但地方向中央的相对财政贡献却越来越小，中央已无法简单地通过重新收权的方式来克服财政弱化，这构成了1994年分税制改革的背景。
另外需要指出的是，人事控制并非中央约束地方的唯一方式。由于地方财政能力存在差异性，因而中央的政治控制力的分配并不平均。如上文所述，中央的人事管理机制对富裕地方的政府行为的影响力更大一些。然而对于那些财政能力很弱的地区，中央还会采取其他的约束措施。财政转移支付也是中央影响地方行为的手段。在20世纪80年代财政分权之后，地方已经不能从中央那里得到足够的财力转移。但是，中央的转移支付对于大部分省区市，尤其是那些不发达省区市，仍然是相当重要的，许多地方政府所必需的正常开销都依赖于中央的转移支付。因此，即便在包干制时代，地方对中央的财政依赖仍然是普遍存在的。[37]王绍光通过比较转移支付的地区间差异指出，转移支付仍然是中央影响地方政府行为，以及致力维护国家统一的重要手段，转移支付的政治逻辑就是通过财政转移换取地方的服从。[38]在整个20世纪80年代，中央的转移支付并没有规则化及公式化，哪些省份得到多少转移支付的额度，中央具有最终的决定权，转移支付体现的仍然是政治逻辑。另外，在民族边疆地区，中央除了用巨额转移支付来作为人事控制机制的补充外，还可能动用如军事力量等更直接的权力资源。