知识累积：两次分税制改革前的认知状况
分税制是逐渐走进国内研究者视野的。此处，研究者群体不仅仅是指大学或专门的研究机构，也包括许多政府财政部门的实际工作者。通过对1982—1994年全国主要期刊的检索统计发现，在1978—1986年，仅有4篇以分税制为主题的文章。1987年之后，主题中含有分税制三个字的文章逐年增多，到1992年达到33篇，到1993年则有94篇，而到了分税制全面推行的1994年，研究分税制的文章一下子激增到863篇(见图6.3)。这种数量的变化显然和中央与地方财政体制改革的进程是直接相关的，可以认为，随着财政权力的日益分散化，中央与地方间财政矛盾逐渐深化，因而更多人转向分税制来思考解决的途径。从这方面讲，由分散化带来的压力刺激了知识的产生，并为以后的分税制改革提供了必要的智力基础。
图6.3 历年以”分税制“为主题的期刊文章数
资料来源：依据中国知网的主题检索整理得出。[48]
当然，需要注意的是，在知识与权力的互动中，决策者的政策倾向对研究者研究方向的影响，可能往往要大于研究者对决策者的影响。但是，如上所述，任何政策或制度创制，客观上都必须依赖于一定的知识基础。因而，研究者更加关注分税制这一事实会对后来的分税制改革有所助益。而且，从消极意义上讲，由于决策者有限理性的存在，因而任何制度变革的方案如果能够成为“在一个范围广泛且受过不同训练的社会科学家之间经过充分的相互作用和商议的结果，而不是一小撮权威人物谋划的结果，那么它的危险会较小。”[49]
研究者对财政问题的认识也随着关注程度的增加而不断深化。本小节以下的内容，主要围绕分税制改革争论中的一个焦点问题，即所谓的“两个比例”问题(国家财政收入占国民收入的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重)，来考察研究者对中央与地方财政关系认识的深化过程。从知识积累状况方面，来理解两次分税制改革成功与失败的原因。首先讨论在1986年财政制度化改革中，由于知识储备不足而阻碍改革共识的达成，接着再说明认知上的深化如何为1994年的分税制决策提供了智力支持。
1.1978—1987年
早在1979年，薄一波就已经察觉到国家财政提取能力下降的问题，他在五届全国人大八次会议上，认为财政收入占国民收入的理想比例应当不少于30%。[50]他的观点引起了研究者对当时财政形势及财政管理的广泛讨论。在当时讨论这个问题，就表明人们已经开始注意经济分权可能会削弱中央权威。财政部的汪学谦撰文强调当时的中央财力无法应对复杂的国际国内局面，并提出“当前收入90%在地方，支出又绝大部分在中央，是无论如何都不相适应的。中央不集中80%财力，至少也得保持60%，再低也不可少于50%”。[51]学界也有同样的呼声，如杨圣明建议中央运用行政权力加强对地方的财政控制。他明确指出两个比例问题，认为放权让利造成了国家财政收入出现连续两年的下滑，从1978年的1 121亿元下滑到1980年的976亿元。更关键的是中央对财政的失控，中央收入占全国收入的份额，从过去的最高约80%，下降到不足20%。[52]
在注意到国家财政收入，尤其是中央财政收入下降的同时，许多研究者开始把目光集中在经济和财政体制上寻求对问题的解释。薛暮桥作为重要的中央决策建言者，他支持引入地方政府及企业的财政分权，但他同时也指出财政分权突然使地方获取了大量的资源，这将以削弱中央的调控能力为代价。1982年，他以财政赤字引起了通货膨胀为由而要求平衡赤字，尤其担心中央收入份额的减少以致中央不得不向地方借款。他认为，财政分权刺激了地方的积极性，同时也造成过度投资、重复投资以及地方保护主义等问题，因此，他呼吁以一些补充性的改革措施来弥补财政体制的缺陷。[53]何振一明确认识到包干制的弊端，并提出要以分税制取代包干制。他认为，中央的财力下降是客观存在的，而且这是放权让利不可避免的结果。即便从长期来看，国民收入的增加也并不必然会带来财政收入的增加。财政收入受到国家的社会经济结构与财政体制的影响。[54]基于这种认识，在1983年，他明确指出包干制是一种有缺陷的体制，它使地方通过预算外资金与中央争利，而且加重了政府对企业的行政干预，并带来了保护主义问题，因而建议中央以分税制来节制地方的财政自利行为。[55]
这些研究者提出中央应当运用行政手段，改变中央与地方之间财政收入的分成比例。但这一时期对问题的认识存在两个局限：其一，多数研究者尚无法明确论证“两个比例”问题就是包干制的“本性”所致，因而在对策方面只能局限于如何完善包干制。其二，研究者只是笼统提出强化中央财政的目标，如金鑫提出中央的财政应当提高到全国收入的28%—30%。[56]但很少有人确信可以通过分税制来实现这一目标。
而且，即便是两个比例问题本身也存在认识上的争议。在1983—1986年，一部分学者通过不同的计算方式都得出国家的财政收入并没有下降的结论。如赵海宽认为评估国家财力应当将银行储蓄也算在内，因为在他看来，储蓄也是国家财富的一部分。[57]蒋映光则主张应当将预算外资金纳入国家财力的测算，因为预算外资金也基本上是用于国家建设。[58]依他们的计算方式，国家的财政收入水平不降反升，占国民收入的三成以上，高于薄一波提出的30%。如果算上预算外收入，则国家财政的规模甚至超过了最集中的1957年。另外，一些学者直接批评中央的财政目标，他们认为财政稳定与预算平衡不符合形势。在他们看来，所有的经济快速发展都必然会带来财政赤字问题，不能因噎废食，为了财政平衡而打击地方积极性。因此，他们主张进一步减少地方的税收上缴，更大程度地向地方分权让利，给企业以更大的自主性，并以长远眼光考虑增加国家的财政收入。[59]这些观点表明，当时有相当多的研究者并不认同存在两个比例下降问题，或者即便认同这个问题，也不确定是包干制所固有的缺陷导致的。因此，他们的对策都限于如何完善包干制，通过进一步激发地方活力做大经济蛋糕来解决财政问题。
总的来看，分税制并不是1986年理论界的主流观念。尤其，当1983—1988年经济高速增长的时候，理论界关于财政分权可能招致不利后果的结论被搁置起来了。把财政“蛋糕”做大，中央和地方的日子都会好过起来，这似乎反映了经济界的整体看法。对于中央财政比例的下降，主流的观点认为，财政困难是暂时的，快速增长的经济会解决这个问题。[60]研究者已经对放权让利模式形成了思维的“路径依赖”，典型的如薛暮桥，他早就意识到包干制的不利后果，而且在1989年以后积极地主张分税制。然而在几乎整个20世纪80年代，他针对财政弱化的对策都主要体现在两个方面：其一是认为问题在宏观经济结构上，因而通过宏观调整、提高效益可以解决问题；其二是通过一系列的补充措施，如强调通过中央银行的货币政策解决问题，或者是对固定资产投资的行政划拨方式进行改造等。[61]但是，当时坚定地认为应该彻底废弃包干制的人并不多。
综上所述，可以得出两点结论：(1)对财政体制的问题及其改革的认识是随着现实的发展不断深化的。(2)到1986年为止，无论是研究者还是决策者，无论是主张分税制者还是主张包干制者，对于分税制本身并没有太深入的理解，对于中国财政问题的根本原因也没有确定而一致的意见。这种智力累积的状况远不能同1993年相比，因而决策者不可能像1993年那样获得智力支持。与此相应，也不可能具有对制度变革的信心。当然，如果要证明这一点，就必须对1987—1993年关于分税制的知识积累的进展情况做出说明，从而通过对比得出结论。
2.1988—1993年
从1988年开始，关于分税制的研究越来越多，也越来越深化。依照理论界的动态，可以发现1987年决策者放弃分税制方案，并不意味着他们就真的认同包干制，更可能的原因是他们在通过分税制来加强中央财政方面缺乏知识积累。1988年，在全面推进包干制的时候，决策部门同时着手进行了一些关于分税制的大型研究项目。国务院组织了一个规模庞大的联合研究项目，参与者包括国家经济体制改革委员会、国家计委、中国社科院、中央党校、北京大学和中国人民大学等8个课题组的专家，同时还有实际工作部门的干部配合研究，研究的题目是1988—1995年中国的财政体制改革。[62]北京大学项目小组的报告主张，在1993—1995年应引入分税制改革。[63]中国人民大学的研究报告则明确指出，分税制改革不可能马上进行，至少也要到1993年，等其他条件成熟时才可以。因为改革涉及协调利益、安排不同领域的改革次序、经济及政治等方面的诸多因素。[64]各小组报告完成后，国务院又组织了一个由一百多位专家参与的研讨会，对改革方案进行比较、选择和完善。这个项目无疑对决策者的影响很大，因为事实上后来的改革进程与各项目小组的预测几乎完全一致。
同一年，国家税务局也发起了分税制的研究。国家税务总局提交了其八五期间的财政改革计划，明确主张长期目标是引进分税制。在1989年8月召开的全国税收工作会议上，提出了详尽的未来十年工商业税改革计划，该计划的主旨是提高税收占国民收入的比重。金鑫明确指出，财税体制改革将带来利益格局的变化，因而“事实上是一次政治改革”。[65]财政部采纳了国税局的改革计划，并在十三届七中全会上将其列入十年规划及“八五”计划中。国家税务局在1991年全国税务工作会议上对该方案进行了修改，其后的分税制改革形成了重要的方案基础。
1989年，中央财政困难，不得不再次要求地方“做贡献”，两个比例问题又成为被关注的对象。国家计划委员会也提交了它的报告，认为应当废止包干制以加强中央的宏观调控能力。财政部也提出了改善两个比例的办法，如控制预算外资金、提高包干基数以及将企业的税前还贷改为税后还贷，最后一点提议在1994年分税制改革中得到执行。[66]财政部于此时重提两个比例问题，暗示着在包干制下已经很难改善中央的财政处境。
在经济紧缩和政治危机面前，围绕财政问题的理论讨论也日益热烈，主流的意见逐渐偏向包干制的弊端和分税制改革的必要性。吴敬琏指出包干制会引起地方主义，损害全国利益，因而它只能是过渡措施，而不是长久之计。[67]在1989年4月召开的财政部和中央经济工作领导小组的一个会议上，薛暮桥认为，财政包干制已经成为宏观经济的一个主要问题，因此强烈要求废止包干制并坚决主张实行分税制。他说：“可以在不动摇以公有制为主体的基础上学习发达的资本主义国家普遍采取的规范化财政和金融管理体制。这是发展大规模的商品经济几百年的经验的产物，不是任何人随意发明创造的。”[68]
在1989年年底的政府财政工作会议上，国务院提出要提高中央的财政收入比例，并强调推行分税制。由于中央与地方的激烈论争，方案暂时搁置下来。[69]然后，中央宣布继续推行包干制。[70]尽管中央暂时没有达到目的，然而它又引起了全国范围内对两个比例的大讨论。
1992—1993年，决策层延续了围绕重大改革议题进行充分讨论的做法。从理论界到相关政府部门，从国内到国际，对两个比例问题的讨论形成高潮。而且讨论已经相当深化，财政问题与各方面的问题都联系了起来。有学者指出，中央财政收入比例的下降将会导致经济失控及经济分裂的危险。[71]政治学者王绍光则上书最高领导层，指出国家的财政弱化还会引发严重的政治问题，他认为老一代领导人退出政治舞台之后，中国有可能面临南斯拉夫那样分裂的危险。[72]财政部的地方预算司、综合司、改革司等部门就学界的分税制讨论进行了专门研究。地方预算司为分税制先后设计了40多套方案进行模拟测算。为了更好地认识分税制，财政部甚至向世界银行申请了600万美元的经济援助贷款，派专员到澳大利亚、日本和德国等国家，对分税制财政体制的国际经验进行专门研究。[73]并把国际上理论与实务界的财政专家请到国内，开了几十场以分税制为主题的国际研讨会。世界银行、国际货币基金组织的专家也纷纷发表意见，当时这些组织中的主流观点一向强调分权，但此时也转而主张中国经济的宏观控制以及财政领域的集中，尤其认为有必要马上引入分税制改革。国际货币基金组织还专门撰写了加强税收征管的报告，直接送给国家最高领导人阅读。[74]同时，理论界相对立的批评也在进行，如有些学者甚至提出完全相反的观点，认为中央政府在银行、直接投资、行政控制、组织以及立法、意识形态等方面都已经足以称得上一个强政府。[75]政府部门也有领导表示疑虑，如钟朋荣也从另一个侧面指出，如果在政企不分的情况下强制推行分税制，会带来更严重的财政地方主义。[76]
如表6.1所示，1992—1993年的讨论规模之大及牵扯范围之广是1987年之前的理论界所无法比拟的，甚至是“历史上历次改革中听取意见最充分的一次”。[77]。这一时期围绕财政体制改革的“百家争鸣”式的大讨论为财政制度化转型提供了较充分的智力支持，并增强了决策者的信心和决心。[78]这些知识界的争论无疑对十四届三中全会中推行分税制的决定起到了重要作用。
表6.1 两次财政制度化改革获得智力支持程度之比较
(续表)
资料来源：作者总结整理。