新制度主义框架下的财政政治学方法
如上文所述，财政政治学曾被视为一种国家学说(官房学)。在第二次世界大战之后随着国家理论淡出社会科学研究的视野，财政政治学也一度沉寂下来。20世纪70年代，伴随着理论界“回归国家”的呼声，财政政治学研究又有活跃的趋势。1973年，奥康纳出版《国家的财政危机》一书，重新倡导以国家为核心的财政政治学视角，标志着当代财政政治学研究的复兴。然而，在这一时期，由于受到社会科学高度分工化的影响，财政政治学已经很难整合为一个单独的学科，而是被分解到政治学、社会学、历史学和经济学等各个领域。如布伦南和布坎南的公共选择理论，在经济学中构建了一个财政政治学的规范研究范式；韦伯和怀尔达夫斯基通过对欧洲税收史的描述，回归了财政政治学的历史传统；还有一些政治学者，在方法上转向了异军突起的新制度主义，研究以税收问题为主线的国家制度变迁过程。
在新制度主义理论框架下的财政政治学文献中，玛格丽特·利瓦伊的理论颇为引人注目，她撰写的《统治与岁入》一书堪称方法论方面的典范之作。利瓦伊将传统财政政治学视角与诺斯的新制度主义、奥尔森的理性选择理论结合起来，构建了一个以交易成本为核心的解释模型。她通过考察统治主体和统治对象围绕税收的策略互动过程，解释国家的制度变迁和政策选择。[44]
利瓦伊将国家与社会关系具体化为统治主体与纳税者的策略互动关系。统治主体在统治的过程中面临着诸多限制条件，而财政收入是最主要、最直接的限制条件。无论统治者的目标是什么，这些目标的实现都离不开财政收入。没有钱，统治主体就无所作为。因而，“岁入是延伸统治的工具，岁入增强了统治能力”。然而，统治主体的财政汲取行为，并不是随心所欲的，而是受到一组约束条件的限制：①对一组权力资源的掌控程度(相对议价能力)。主要包括统治主体对强制资源、经济资源、政治资源和观念意识的掌控程度。统治主体对这些资源的掌控能力越强，他们的议价能力就越高，就会扩大他们的财政政策的选择范围。决定财政汲取的那些制度规则，就是统治主体依赖权力资源与统治对象长期策略互动的产物。②交易费用。包括统治主体和统治对象为达成契约而进行的谈判和协商的成本，还有执行契约规则的成本。岁入状况是统治者与民众长期互动的结果，因而，统治者为了提升岁入，会致力于创造并维持“准自愿服从”的机制，其中总是混合了强制、激励和观念因素。由统治者发起的税制改革，都是为了降低税收征管中机会主义所造成的交易成本。在制度改革中，协商是一种交易成本较低的非强制策略。③长期目标的约束(贴现率)。尽管统治主体以岁入最大化为目标，但并不意味着他们在一定时期总是去征收更多的税；相反，他们还可能主动降低税负。“贴现率”包含了政策制定者的时间意识，统治主体的短期政策受到长期目标的约束，他们越重视未来的远期收益，则贴现率就越低。因此，经常可以看到统治主体允许统治对象保留更多的财富，以此来鼓励生产，增加统治主体的远期收入。
利瓦伊强调制度和结构的重要性，并呼吁研究者“回归国家”。统治主体的权力依赖强制力，但大部分权力的行使都不得不囿于制度规则之中，制度规则是统治主体和统治对象长期策略互动的产物。“统治者为了提高自身的收入，会设计出并确立一些结构，从而增加他们的议价能力，减少交易费用、降低贴现率，以期更好地从政治互动中获益。”
影响统治主体财政汲取能力的那些约束条件的变化，将导致政策或制度规则的决定性变革，这是利瓦伊理论的核心。支撑相对议价能力的资源是不断变化的，随着强力、政治和经济资源以及意识形态的变化，交易费用也会随之而变化。统治主体为了财政收益的最大化，必须不断创造出交易成本更低的制度规则。正是在这个意义上，她提出了颇有启发的“税收构建国家”这一论断，用税收过程中统治主体和纳税者的互动关系来解释现代国家各种制度结构的成长。
利瓦伊的理论将生产力和经济结构视为影响统治形式的重要变量，因而在方法论上，也可以认为利瓦伊继承了马克思主义。利瓦伊指出：“遵循马克思主义传统进行研究的理论家，为确定那些影响政治及经济制度的最重要的宏观层面变量提供了最好的指导。”[45]因而，上述理论视角，对我们研究中央与地方财政关系应能有所启发。但是也需要注意，利瓦伊的理论毕竟是对西方近代以来民族国家发展历程的理论总结，一些具体的前提设定和理论逻辑对中国的经验不尽符合，因而在借鉴这一研究方法时，不可生搬硬套，还需要结合中国的具体情况进行概念和逻辑的再转化。此外，本书虽然综合借鉴了财政政治学和新制度主义的方法，但如前文所述，所要解释的问题却有关于政治发展理论。本书主要通过对分税制的考察，阐明在权威体制的转型过程中制度化是如何发生的。因而，从某种程度上，可以形象地说，本书的论述就好像住在新制度主义的房子里，披着财政政治学的外衣，回答一个有关政治发展理论的难题。
【注释】
[1]如诺斯认为，财政方面的变化与财政危机是制度转型的发生器；布罗恩也认为税收制度的发展是现代国家诞生的基础。详见：罗伯特·托马斯，道格拉斯·诺斯：《西方世界的兴起》，华夏出版社，1999年版，第117—129页。Rodolf Braun.Taxation，Sociopolitical Structure，and State-Building：Great Britain and Branderburg Preussia.in Charles Tilly.The For mation of National States in Western Europe，Princeton University Press，1975：243 327。
[2]熊彼特著，刘志广、刘守刚译：《税收国家的危机》，见哈德罗·M.格罗夫斯著，唐纳德·J.柯伦编，刘守刚、刘雪梅译：《税收哲人》，上海财经大学出版社，2017年版，第181—183页。
[3]关于财政转型对中国现代国家成长的重要意义，参见刘守刚：《国家成长的财政逻辑——近现代中国财政转型与政治发展》，天津人民出版社，2009年版，第348—358页。另见何帆：《为市场立宪——当代中国财政问题》，今日中国出版社，1998年版，第1页。
[4]道格拉斯·诺斯著，杭行译，韦森审校：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店，上海人民出版社，1994年版，第3—14页。
[5]Margaret Levi.A Logic of Institutional Change in The Li mits of Rationality，University of Chicago Press，1990：405.
[6]米歇尔·克罗齐耶、艾哈尔·费埃德伯格著，张月译：《行动者与系统：集体行动的政治学》，上海人民出版社，第70—72页。
[7]马尔科姆·卢瑟福著，陈剑波译：《经济学中的制度：老制度主义和新制度主义》，中国社会科学出版社，1999年版，第3页。
[8]同上书，第1页。
[9]林毅夫：“关于制度变迁的经济学理论：诱致型制度变迁与强制型制度变迁”，见R.科斯等著，刘守英等译：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店，上海人民出版社，1994年版，第390页。
[10]同上。
[11]麦考密克、魏因贝格尔著，周叶谦译：《制度法论》，中国政法大学出版社，1994年版，第19页。
[12]道格拉斯·诺斯著，杭行译，韦森审校：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店，上海人民出版社，1994年版，第37页；玛格丽特·利瓦伊著，周军华译：《统治与岁入》，格致出版社，上海人民出版社，2010年版，第28—33页。
[13]Williamson Oliver.Transaction Costs Economics.In Richard Schmalensee and Robert Willing.Handbook of Industrial Or ganization，Volu me 1，Elsevier Science Publishers，1989：135182.
[14]道格拉斯·诺斯著，杭行译，韦森审校：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店，上海人民出版社，1994年版，第37页。
[15]事实上，包干制下中央与地方税收分成规则发生改变的一种常见模式是：地方哭穷—中央到地方调研—中央与地方谈判—改变规则。参见姜永华口述，鲁利玲整理：“亲历分税制改革”，《中共党史研究》，2018年第8期，第31—37页。
[16]阿维纳什·K.迪克西特著，刘元春译：《经济政策的制定：交易成本政治学的视角》，中国人民大学出版社，2003年版，第146页。
[17]North Douglass.C.A Transaction Cost Theory of Politics，Journal of Theoretical Politics，1990(4)：355367.
[18]Williamson Oliver.Transaction Costs Economics，In Richard Schmalensee and Robert Willing.Handbook of Industrial Or ganization，Volu me 1，Elsevier Science Publishers，1989：135182.
[19]玛格丽特·利瓦伊著，周军华译：《统治与岁入》，格致出版社，上海人民出版社，2010年版，第29页。
[20]林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社，2000年版，第431页。
[21]塞缪尔·P.亨廷顿著，王冠华译：《变化社会中的政治秩序》，生活·读书·新知三联书店，1989年版，第11—20页。
[22]Charles Tilly.War and State Power，Middle East Report，1991(171)：3840.
[23]罗伯特·W.杰克曼著，欧阳景根译：《不需要暴力的权力：民族国家的政治能力》，天津人民出版社，2005年版，第65页。
[24]王绍光，胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社，1993年版。
[25]同注[2]。
[26]陈明明：《所有的子弹都有归宿：发展中国家军人政治研究》，天津人民出版社，2003年版，第291—312页。
[27]塞缪尔·P.亨廷顿著，王冠华译：《变化社会中的政治秩序》，生活·读书·新知三联书店，1989年版，第50—52页。
[28]Lewis W.Snider.Political Risk：The Institutional Di mension，Inter national Interactions，2005，31(3)：203222.
[29]钱颖一，韦嘉斯特：“中国特色的维护市场的联邦制”。见钱颖一编：《现代经济学与中国经济改革》，中国人民大学出版社，2003年版，第197页。
[30]分别是：1950年、1951年、1953年、1958年、1959年、1961年、1968年、1971年、1973年、1975年、1976年、1977年、1978年、1980年、1986年、1988年与1994年。参见项怀诚：《中国财政50年(历程篇)》，中国财政经济出版社，1999年版。项怀诚评论道：“新中国成立后财政体制的变化偏多，财政体制本身缺乏稳定。到什么程度呢?平均三年就要变一次财政体制。从实践来看，最短的财政体制只使用了一年。最长的财政体制也不过五六年。平均三年。这个体制使中央和地方之间的制度安排不稳定，处在经常的变化之中。”项怀诚：“改革是共和国六十年的主线(上)”，《读书》，2009年第9期，第3—15页。
[31]这种谈判行为在改革前的“统收统支、总额分成”财政体制中就已经出现，20世纪80年代后更加明显。但由于两个时期谈判行为的体制环境(计划与市场)不同，其性质也有不同。见何帆：《为市场经济立宪：当代中国的财政问题》，今日中国出版社，1998年版，第183页。
[32]如1958年的放权(“虚君共和”)，1961年的收权(“上下一盘棋、全国一本账”)等决策中，决策过程基本在中央层级。其中1958年的“放权”决策过程中，从2月18日毛泽东提出“虚君共和”，6月2日中央作出“放权”决策后，仅过半个月“虚君共和”便完成了。参见薄一波：《若干重大决策与事件的回顾(下卷)》，中共中央党校出版社，1991年版，第796—802页。
[33]如朱镕基回忆分税制的决策过程时就感叹道：“我是一个省一个省地去谈，结果自己掉了五斤的肉”。详见辛向阳，《百年博奔：中国中央与地方关系》，山东人民出版社，2000年版，第312页。
[34]制度寿命是衡量制度化是否成功(制度效用)的一个主要标尺。参见杰克曼：《不需要暴力的权力：民族国家的政治能力》，天津人民出版社，2005年，第102页。
[35]朱镕基评论分税制改革时说：“1994年以来进行的财税体制改革，以及以后推进的所得税分享改革、税费改革等，规范了国家、企业和个人及中央和地方的分配关系，建立了财政收入稳定增长的机制……以上这些改革，是新中国成立以来力度最大、成效显著、影响深远的改革”。参见项怀诚：“中国财政体制改革回顾”，《上海财经大学学报》，2007年第6期，第3—7页。
[36]Susan L.Shirk.The Political Logic of Econo mic Refor min China，University of California Press，1993：283 328.
[37]Huang Yasheng.Central-local Relations in China during the Refor m Era：The Economic and Institutional Di mensions，Worl d Develop ment，1996a，24：655672.
[38]Hirschman.Obstales to Tax Refor min Developing Countries.in Richard Bird and Oliver Old man.Taxation in Developing Countries.Johns Hopkins University Press，1990：128.
[39]Heung-Kyu Kim.The Political Capacity of Beijing Still Matters，University of Michgan，2002.
[40]就学科意义而言，财政政治学和财政社会学是同义词。详见本书“文丛后记”。
[41]熊彼特著，刘志广、刘守刚译：《税收国家的危机》，见哈德罗·M.格罗夫斯著，唐纳德·J.柯伦编，刘守刚、刘雪梅译：《税收哲人》，上海财经大学出版社，2017年版，第182—183页。
[42]正是基于这个原因，潘维指出，直接用国家—社会两分法来分析中国政治，其实是一种“食洋不化”的误用。详见潘维：《农民与市场：中国基层政权与乡镇企业》，商务印书馆，2003年版，第6—17页。
[43]Jean C.Oi.Fiscal Refor m and The Economic Foundations of Local state Corporatism in China，Worl d Politics，1992，45(1)：99 126.
[44]以下关于利瓦伊理论的内容介绍，详参见：玛格丽特·利瓦伊著，周军华译：《统治与岁入》，格致出版社，上海人民出版社，2010年版，第1—73页。
[45]玛格丽特·利瓦伊著，周军华译：《统治与岁入》，格致出版社，上海人民出版社，2010年版，第35页。