组织及管理的缺陷

如前所述，在改革前高度集权的财政体制时期，地方政府负责征收绝大部分税收，然后将所有收入都上交中央政府，由中央政府统一安排使用，这就是所谓的“统收统支”。地方政府自主决定的支出仅限于预算外的少量资金，而且中央能够依据其意图，随意地在财权的收与放之间跳转。这种高度控制的有效性，除了得益于意识形态效能及领袖的魅力型权威外，还与当时的经济体制与社会结构有关。这主要表现在三个方面：①财政收入体制侧重于工业，全国的大部分经济产出，主要由一些组织严密的特大型企业创造，产业利润很容易被上缴为国家收入。②税制简单，税种很少。没有个人所得税和公司税(除对集体企业征税外)或资源税。主要依据计划经济体制的利润上缴来提取财政资源，如在20世纪70年代末，国有企业的利润几乎占政府总收入的一半。③税收管理简单，纳税机构很少——只有国有企业。很容易对国有企业的账户进行监管，因为价格固定，产出和销售都由计划确定，容易确定企业的纳税能力。政府为每个企业设立几个账户(产出计划与投入计划、预算和利润计划等)，并能够进行统一的核查。^[19]

然而，20世纪80年代之后，中国的社会经济生活突然复杂起来，社会结构中分化出无数的利益主体。这个时候，传统的以政治集权为核心的管理方式已无法应对现代社会的复杂性。在分灶吃饭的体制之下，地方政府财政收入的稳定已经与本地企业的经营效益密切相关，地方政府存在充分的动机来为企业争取更多的资源，同时尽量减少企业向中央的上缴。因此，怠惰、逃税、减税、免税成了包干制下难以克服的顽症。从政府体制上看，这些税收管理中的不良现象还源于以下两个原因：

首先，税收干部的“双向忠诚”问题。在中央与地方财政关系中，地方税务系统是双重领导的，它既受到以财政部及国家税务局为主体的自上而下的“条条”控制，又受到地方政府部门的“块块”控制。虽然中央及财政部一再强调税务系统要以垂直领导为主，但同地方领导的“双向责任”一样，地方税务系统也存在着所谓的双向忠诚。^[20]在双向忠诚中，税务干部又通常会倾向于地方政府的利益，这是因为：①税务干部的工资和福利是由地方政府发放的，无论是从情感还是理性方面，税务干部都往往会向地方利益看齐。②虽然地方县级以上实行领导岗位的轮换机制，但真正从事实际工作的地方税务干部并不轮换，主要是由于征税工作本身是一项非常具体的工作，它需要税务干部对本地情况有非常清楚的了解，而轮换则会削弱这种职业能力。这种轮换机制的缺乏，意味着地方税务官员常常与当地政府的联系更紧密，对地方政府也更为忠诚。③即便中央加强垂直管理，也仍然无法与地方利益竞争，因为中央不可能组织庞大的监控网络来监督地方税务干部的行为。

这种由于双向忠诚而产生的偏离行为，不但发生在中央与省区市之间，而且在省区市与省区市以下的政府层级之间同样普遍存在。以江苏省为例，1990年，省税务局只有170名雇员(其中50人是征管职员)，全省在各地税务局有23 000名雇员。在1990年江苏大约有60万家私营企业，10万家国有企业、乡镇企业和集体企业。省税务局尚没有详尽的税务报表，只有总结性的统计数字，极少或根本没有实现计算机化。所有这一切表明，省税务部门既不能对其下属干部进行有效的监控，也不可能对社会进行有效的税务监控。这还是经济发达的江苏省的情况，其他的省份情况也不会有显著不同。^[21]

其次，企业承包机制与地方的税收自主权。在20世纪80年代，承包制在政府与企业之间广泛存在，承包制对省级政府税收自主权的形成具有重要的作用。地方政府通过与国有企业直接谈判，让他们以上缴利润替代企业所得税。这样，地方政府就把原本应与中央政府共享的税收收入划归本地预算外账户，从而将大量的税收资源转变为预算外资金。由于地方产权的存在，地方政府通常把自己看成是国有企业的所有者。所以，如果企业的所得税转入预算外账户或转换为企业的留利，当地政府就可以通过其他的方式取为己用。地方政府在通过预算外资金侵蚀中央税收方面非常富有想象力，胆子也足够大。

结果，因为地方的减免及其他各种形式的侵蚀，使得工商业税的名义税率很高，但实际税率却很低。按企业隶属关系划分收入的方法，使中央对企业缺乏有效的监督，税收收入流失问题相当严重。20世纪80年代后期，国有企业的偷、漏税面为50%，乡镇企业的偷、逃税面为60%，个体户的偷税面为80%，三资企业的偷、避税面为90%，个人调节税的偷逃税面为95%。虽然比例一个比一个高，但若论绝对值，偷逃税的大户并不是个体纳税人，而是姓“国”姓“集”的大中型企业。从1985年开始，国家每年都进行财税大检查，到1993年9月共追缴流失税金1 000多亿元。^[22]