财政分权与权力分散化

在高度集权的旧体制下，中央与地方关系中已经存在着权力的“行为性分散”；分权改革之后，中央与地方的权力关系进一步演变为结构性分散。权力分散化的不断发展，使得中央与地方关系本质上由一个如何“控制”的问题演化为一个如何构建“秩序”的问题。本章的重点在于阐明财政分权何以导致中央与地方权力关系的结构性分散，以及权力分散对中央与地方双方的行为模式产生了什么影响。在探讨这些问题之前，需要阐明以下三点。

(1)重视中央与地方关系变革的初始条件。改革前中央与地方关系的状况成为它以后发生变化的原因，并影响到变化的方向与性质。^[1]同时，重视变革的起点，也意味着中央与地方关系中的制度变迁具有自我演化的逻辑，而不是对任何理论或成例的复制。这就需要对改革前的中央与地方关系进行简单的回顾。

(2)重视分权改革的路径选择。在哪些关键事项上改革及在不同事项上改革的顺序，直接影响到中央与地方关系的结构特征。^[2]例如，行政放权先于市场化的改革路径成为产权地方化的重要原因，也成为中国被视为转型国家中的独特案例的原因。

(3)中国财政研究的特殊之处，在于财政现象的发生空间是一个尚未分化的政治经济结构。因此，在中央与地方关系的演变中，财政关系不是自我发展的，它受政治制度、经济体制等因素的影响；财政关系研究也不可能与其他领域相剥离来进行孤立考察。对中央与地方的财政关系变动的考察，必须结合政治、经济体制及转型路径等内容，重视财政关系展开的背景，才能获得更全面、更准确的解释。

中央与地方关系变迁中的一个基本矛盾在于如何解决激励与控制的平衡。在改革前的传统体制中，这一矛盾始终无法有效解决，于是促成了20世纪80年代的分权改革，并塑造了中央与地方关系的新结构。基于这种认识，本章首先通过对改革前中央与地方关系的分析，指出权力分散性是改革前传统体制下已经存在的现象；其次探讨20世纪80年代的改革为什么会以财政分权的形式出现，并简要介绍20世纪80年代三次财政体制变迁的主要内容；最后再解释分权改革怎样进一步加深了权力的分散化，并使中央与地方关系朝着“权威—互动”模式发展。