交易成本与制度化
在分权改革时期，中央、地方都可视为追求利益最大化的理性角色，两者的互动关系中存在大量的交换与契约，而政治集权是保证契约实施的基本条件。由于中央受到以发展为中心的目标模式的约束，而且存在信息不对称、双方频繁的失信行为，使得以政治集权来维持交换秩序、保证契约执行的成本越来越高，正是这种高昂的交易成本的存在，产生了对制度化的需求。此处的“理性角色”“利益最大化”“交易成本”及“制度需求”等概念，主要借鉴理性选择及制度主义方法。
关键的概念是交易成本。交易成本作为制度主义理论中的一个重要概念，具有两种相互关联的含义：其一，就通常意义而言，其指的是对通过交换可能获取的收益进行评估的成本、保护产权契约的成本，以及监督和实施协议的成本；[12]其二，它还具有比较的含义，即指“在不同治理结构下为完成任务而进行计划、协调以及监督的比较成本”，这种解释说明在不同的治理结构中，角色从事交换活动需支付的成本是不同的。[13]在本书中，交易成本主要是指中央与地方之间围绕财政问题而进行谈判、达成契约，以及保证双方履行契约所需要付出的成本。中央与地方作为互动的主体，同时存在着有限理性、信息不充分、作为理性角色所固有的机会主义动机、环境的不确定性等限制条件。这使得中央与地方在互动过程中总存在着交易成本。具体而言，交易成本主要有三个构成部分：
诺斯指出，“信息的高昂代价是交易费用的核心”。[14]如在中央与地方财政关系中，交易成本存在的原因主要在于信息不对称及其带来的机会主义行为。首先，信息不对称会带来较高的缔约成本。如在包干制下，每一次包干基数谈判，中央都应当对地方的经济发展状况、财政收入和支出的真实情况进行了解，如果不了解则存在交易的风险，而要想了解就必须付出成本。[15]其次，在信息缺失的情况下，缔约的一方很难了解对方是否忠实地履行契约，从而可能产生机会主义行为，因此，契约的执行中就必然包含了激励双方履约的成本，还有对违约进行监督及惩罚的成本。例如，中央虽然是制定政策的主体，但由于地方承担政策的执行环节，因而对具体的信息掌握就比中央更充分，地方也就往往利用这种信息不对称变通执行中央的政策。这就需要中央一方面采取正向激励措施，如包干制中“多收有奖”的政策；另一方面采取监督措施，并对地方违反契约的行为进行处罚，如通过“税收纪律大检查”之类的措施对违规者进行处罚。
交易成本概念所关注的焦点在于，降低交易成本可以使交易双方获得好处，而降低交易成本的方法就在于制度的创新。[16]诺斯率先将交易成本的概念引入政治过程的研究中来，他指出，政治过程中参与者的“理性”往往会失灵，对于这些参与者，信息不对称使他们不能采取正确的措施。这使得交易者不断地改良信息传递的制度结构，以便节省交易成本。因而，交易成本的存在构成了制度生成或制度变迁的根本原因。[17]威廉姆森等人也指出，在所有受到交易成本制约的相互交往中，参与者都会根据自己的利益来创设制度以降低那些交易成本。[18]玛格丽特·利瓦伊也阐述了制度对降低交易费用的重要性。她认为交易费用的一个重要部分是谈判费用，制度安排能够显著地改变这些费用。如果存在一个对所有主体都适用的统一的制度规则，谈判费用会大大降低。与同某个集体谈判相比，同每个个体“一对一”谈判的难度更大、费用更高。而且，不同主体在制度化的(即受规则约束的)框架内展开讨论，通常比强力(如镇压叛乱)的费用更低、风险更小。[19]
在中央与地方围绕财政资源分配为核心内容的互动关系中，最大的交易成本是由机会主义行为产生的。在很大程度上，机会主义是在制度规则不完善的环境中信息不对称的结果，它又是产生高额监督成本的原因。不过，在理性选择及制度分析的方法中，应当以超越道德的方式来审视机会主义，它是以有限理性为特征的政治行动者，是在一个充满不确定性的环境中，以追求自身利益最大化为目的的常见现象，只是这一现象对稳定的契约关系起到了破坏作用。减少机会主义的关键，就在于使角色形成稳定的预期，规则与制度就是协调这种冲突并保持主体之间契约关系稳定的产物。
由于机会主义会破坏中央与地方之间既有的承诺与契约，并使中央与地方都倾向于高频率地修订契约，因而带来了中央与地方间的信誉危机。反过来，信誉危机更加强化了机会主义，当交换过程中普遍存在不信任时，机会主义就会流行。在这两种情况中，都会出现频繁的重复缔约现象。在中央与地方财政关系中，之所以规则变动频繁，这是个很重要的原因。因而，降低中央与地方财政关系中交易成本的方法是稳定交易过程和交易条件、减少机会主义行为。这就是说，尽量地减少重复缔约的情况，用一次谈判代替多次谈判，用一份契约代替多个契约，用激励和监督手段来减少违约行为。当中央与地方双方的行为满足这些条件时，它们就得按照某种相对固定的方式行事，共同遵守某些行为准则。本书中把相对稳定的、共同遵守的交换规则称为制度。在中央与地方财政关系中，这种制度的最典型的体现就是分税制。