转移支付制度的不规范

转移支付制度是分税制改革后政府间财政关系中重要的运作机制，其主要功能在于补充地方财力缺口、平衡地区间财力差距和推进地区间基本公共服务均等化。分税制的制度方案是中央与地方妥协的产物，不可避免保留了许多旧体制的特征。在“分税制”实施后的最初几年，中央对地方的财政转移支付主要是对发达地区省市在改革中利益受损的补偿，而对于财政资金的使用效率和公共服务均等化的目标尚无暇顾及。虽然形成了定额补助、税收返还、专项补助和结算补助等为主要内容的制度，但各项内容带有很强的权宜之计的属性，运行规则缺乏规范性和科学性。尤其是在设计方案时一些具有重大影响的因素未予考虑，如未能将转移支付规则与事权改革结合，未能事先考虑到转移支付的结构对地方政府的激励导向。对于无条件补助和有条件补助的界定不合理，控制方式也不到位。

一般性转移支付的占比过低而专项转移支付的占比过高，是财政转移支付制度中持续存在的问题。在财政转移支付结构中，一般性转移支付具有纯粹的弥补地方财力不足的功能，其施加于地方政府的使用限制较小，也没有地方政府提供相应配套资金的额外要求。因而一般性转移支付能够让地方政府根据自身情况进行建设，有助于发挥地方政府的积极性。然而，一般性转移支付的占比过小，而且纳入一般性转移支付中的很多内容事实上都带有专项性质，这大大限制了转移支付预期效果的实现。

专项转移支付能够优先实现中央政府的政策导向。然而，虽然这类转移支付总体规模庞大，但由于其所覆盖的各类“项目”种类繁多，单一项目所能得到的资金支持往往过少，不能发挥应有的作用。而且在使用的过程中，由于参与管理的部门较多、程序复杂，导致了大量违规使用现象，如违规发放、管理缺失，甚至弄虚作假的情况等。最为关键的是，专项转移支付的决策权和执行权基本在中央行政机关及相关主管部门，这导致了地方政府把相当大的精力用于“跑部钱进”。同时，专项转移支付要求地方政府的资金配套，财政困难的地方在争取项目时不遗余力，但项目到手后又难以完成中央财政支出的目标，实际上加重了地方政府财政负担，而且导致资金使用效益低下。