地方政治社会结构的变化

如前所述，由于中国的国家转型同时涉及国家构建与市场构建，因而在考察中央与地方关系时，需要同时关注中央、地方与社会(市场)三个维度的变化。在分权改革时期，中国政治社会结构的变化，一是市场机制的逐渐确立，二是社会的轮廓逐渐浮现出来。政治社会结构的变化会对中央以干部管理为手段的政治集权产生影响。中央以政治集权来约束财政分权，其基本手段就是向地方干部提供升迁机会，并对有偏离行为的干部进行监督与惩罚。但这种模式面临着两方面的问题：其一，中央直接控制的干部只局限于省区市，面对大量的中基层干部，中央没有办法直接予以约束；其二，当变通执行中央政策的行为成为普遍现象之后，中央的监控与惩罚机制就很难奏效。

我们可以把省级政府视为中央的派出机构，省级领导也可以被视为中央政府职务中的一部分，他们能够忠实贯彻中央的决策。即便如此，在省区市政府和省区市领导之下，还是存在着数量众多的更低层级的地方政府和地方干部。分权改革之所以能得到广泛支持，一个重要原因是分权衍生出了一种特殊的激励结构，即财政分权与经济增长的同时存在使地方干部与地方经济精英成为政策的受益者，这使改革政策得到执行方面的强有力的支持。^[27]这种激励机制也许超出了中央的目标模式，然而事实上它可能有利于保持改革的方向，并促进改革不断深化。因为，任何中止改革或者走回头路的做法都会受到既得利益者的消极反应。这种激励模式同样加速了产权地方化，由于地方国有企业、集体企业和私营企业都可作为地方扩张财政资源的工具，因而地方政府的利益就同地方社会利益产生了实质上的关联。在这种关系中，地方政府同地方企业、地方社会结成了互惠共同体。只要地方经济发展，有更多资源可供使用，地方政府就可以随着地方的发展而取得更多的资源。因此，以摊派方式获得地方收入的现象越来越多。地方政府、干部与地方社会渐渐形成一种相互依赖的利益共生网络。

地方干部同地方社会的这种利益结合还同科层制的干部管理体制有关。由于科层制的行政结构必然呈现出一种金字塔形状，这意味着大部分干部通过正常的流通机制向上升迁的空间有限。而且，与其他国家相比，中国的公务员体制是一种低薪体制，干部从正式的政治结构中所获得的收益甚少。但与此同时，由于市场经济的迅速发展，市场为一些干部带来了比政治职业升迁更有吸引力的利益，因此，这些干部转而面向市场，利用政府发展经济的权力，同地方社会形成一种互惠关系。^[28]在这种情况下，对于地方官员而言，地方的现实利益有时会超过国家所能给予的政治利益，因此地方政府与地方社会的互赖结构远比地方与中央的互赖关系要强，这对于国家行政力量的纵向传导是不利的。戴慕珍指出，在垂直的政治结构中，越是靠近基层，地方与社会的互赖结构就越牢固，就越有偏离国家政策的空间。^[29]

地方政治社会结构的这种变化在很大程度上不利于中央政府的政策贯通。但是由于20世纪80年代改革的核心目标取向是经济发展，地方利益共同体的产生在很大程度上正是这种目标模式的非预期产物。而且，20世纪80年代以来，中央的合法性资源已经由意识形态向经济发展转移，这使改革、经济发展与党的执政产生了“绑定”的关系。在这种目标模式下，中央很难改变地方的社会政治结构。市场改革越成功，重新回到高度集权式控制的成本就越高，换而言之，执政党不大可能利用走回头路的方式，通过简单的收权来加强对地方的控制。更重要的是这样的做法也面临着难题，由于地方的共生利益结构是随着市场改革而自然出现的，地方政府、地方干部以及地方精英是这种互惠结构的受益者，而削弱这种互惠结构的改革将使他们的利益受到损失。但任何改革的推行，都必须经由地方政府、地方干部来作为执行人，如果没有他们的普遍支持，改革就很难成功。正是由于这个原因，中央并没有采取改变发展取向的方式来约束地方行为。如上文所示，中央事实上采用了更换省区市领导人的做法来约束地方。但正如人们所看到的，虽然整个20世纪80年代，地方领导干部不断更换，却并没有阻止地方利益共同体结构的深化。而且，在行政体系中，越往下，这种结构就越复杂、越牢固，因为下层干部更有可能通过市场收益替代政治升迁的收益。

因此，随着单个的地方干部转向市场，将自身的利益同地方社会的利益联系起来之后，作为地方干部集合的地方政府，也就与地方社会存在着极密切的利益共生关系。^[30]这种利益共生关系，也使得在中央与地方的关系中，地方不可能纯粹作为顺从的角色来处处维护中央的政策。在中央和地方之间必须形成制度化的权力与利益互动机制，中央的政策才能有效向下贯通。