(二)贯通性能力

以上的分析表明，在制度缺失的情况下，无论在收入或支出层面，中央政府在财政领域内的政策长期以来都无法有效贯通到地方政府。地方在税收执行上不配合中央，通过预算外财政或非法减免的方式侵蚀中央的税收。中央在现有的权力资源领域内，只能运用各种间歇性的手段来遏制地方政府的机会主义行为，但都未能有效阻止中央财政弱化的趋势。因而，它表明，在以发展为目标导向的改革环境中，中央仅凭以干部管理为主要手段的政治集权，已经无法拥有强大的贯通能力。在包干体制下，中央可以对具体的地方政府提出要求，通过与各地方政府一对一分别谈判来实现自己的财政诉求。这实际上是把中央与地方的财政关系置于一种以重复博弈为基础的不稳定契约之中，达成这种契约的交易成本高昂，而且很难逐一监管。^[31]因而，中央必须开发出新的资源来配合政治集权的运用，才有可能解决贯通性问题。所谓的新资源，就是稳定的制度构建。