制度化的政治意义

(三)制度化的政治意义

将制度化当作考察中央与地方财政关系的一个视角,是基于其在现实及理论上的重要性,尤其是制度化在当代中国政治、经济发展中的重要性。没有经过制度化过程,一个国家就难以保持持续、稳定、协调的发展,也不可能为实现现代政治奠定必要的制度基础。“制度对政治生活具有全面性、决定性的意义”,制度化问题是当代中国政治形态转型中的核心问题。[20]

如果将制度化这一政治现象置于现代政治理论的透镜之下,则可以发现它对于所有后发现代化国家的政治转型都具有学术上的普遍性意义。政治发展理论已经指出,在发展中国家的现代化过程中总是伴随着一个基本的矛盾:一方面,为了集中资源以实现赶超型发展战略,政府往往充当了推动经济增长、社会转型的主导力量;但另一方面,这些国家政府权力运行的制度化程度又往往很低,造成了大量的“转型病”,从而使转型的前景充满了不确定的色彩。政治理论家从经验的角度指出,制度化程度低是发展中国家政治衰败的关键因素,因而,衡量转型国家转型成功与否的一个重要标志是考察其权力制度化的程度及增量。[21]

制度化对国家转型的意义,还集中体现在它构成了国家政治能力的核心要素。许多学者都强调,对于转型国家而言,保持强大的政治能力来维持转型的秩序,对转型的成功具有决定意义。然而,关于何种因素构成政治能力的核心,一直存在争议。在早期的民族国家理论文献中,战争力量被认为是衡量民族国家政治能力的最重要指标,因而评估一国政治能力的最直接证据,就是考察一个国家在对外战争中的表现。[22]随后,学者又将考察的重点集中在国家的财政提取能力或预算能力,倾向于以政府的财政规模来衡量一国政治能力的大小。[23]由于这一指标可以获得大量的经验数据,因而成为测度国家能力的一个流行标准。如在中国国家能力的研究中,财政方面的“两个比例”就曾是被提到最多的标准。[24]但大量转型国家的政治历程都对这两个指标提出了质疑。如许多军政府掌握压倒性的军事力量,而且凭借其军事力量,得以迅速提取大量的财政资源,但事实证明,他们中的大多数甚至并不具备起码的政治能力,其政权也迅速垮台。因此,在暴力与提取能力之外,还存在着构成国家能力的更关键的要素。

正是在这种背景下,制度逐渐占据了政治能力研究中的核心位置。杰克曼明确提出是否拥有基于合法性的制度是衡量民族国家政治能力最核心的要素,换言之,国家的政治能力就是其制度创建的能力。[25]有学者进而指出,许多转型国家的脆弱性未必在于它们通常以强力获取政权,并试图在强力的基础上维持统治,而是由于它们在获取政权之后,不能构建出制度化的行政结构,更无法获得基于法理制度的合法性基础。[26]

还有学者从国家自主性的方面强调了制度的重要性。亨廷顿早在几十年前就指出,决定发展中国家政治发展成败的关键因素取决于能否保持秩序和稳定,而稳定与秩序的获得则取决于能否产生具有高度自主性的政治制度。[27]斯尼德更指出,许多发展中国家贫困与政治衰败的原因就在于国家权力关系安排的制度化程度低,这使得领导人总是将大部分精力用于加强巩固自身的权力基础,其主要方法就是给予既得利益集团以更多的资源,从而取得他们的支持。这大大降低了国家的自主性,使得资源向着无效率的方向流动,从而扭曲了经济发展,最终也会导致政治衰败。[28]

就中央与地方财政关系而言,20世纪80年代以来的非规范化分权改革如果不能被制度化、规范化的分权体制所代替,就不能保证改革不会发生逆转,政治经济发展也不能保证具有持续效应。[29]中央与地方之间只有发展出稳定的制度性关系,中国才有可能避免重蹈“分久必合、合久必分”,在高度中央集权与分裂混战两个极端之间徘徊的历史循环。