(三)分配性能力
中央政府保持较强的地区间财政资源再分配能力对于国家的政治整合非常重要。但在包干制下，由于中央自身陷于财政困难，更无力大规模地进行转移支付以平衡地区差异。而且，如上文所述，包干制的财政体制事实上使富裕地区得到了更大的好处，使穷困地区的财政处境有恶化的趋势。中国的土地如此广袤，地区间各种背景差异又如此巨大，当无法有效处理分配性危机时，中央政府整合全国的力量自然也就随之弱化。沿海与内陆地区，以及不同的社会阶层之间因为分配不均而不断累积升高的紧张关系，将与其他维系政治整合的因素持续拉锯对抗，这已经成为20世纪80年代后期影响中国政治经济变迁的核心问题。
本章的讨论表明，在权力分散化的环境中，由于制度化机制的缺失，中央的政治权威无法有效传导到财政过程中，政治集权约束财政分权的效能不可避免地产生了“磨损”现象。直接的证据就是中央对地方施加政治约束越强的地方，其财政上的相对贡献下降得越多。政治集权的效能“磨损”，体现在地方征税努力、预算外资金方面的怠惰和偏离，也集中体现为在地方政府拥有实质性产权的非国有经济部门迅速扩大的同时，却没有实现对中央政府相应的财政贡献。由于包干制的制度化程度低下，中央在与地方无节制的财政机会主义的博弈中整体上处于被动局面，其财政状况也持续恶化。而且，在权力分散化和宏观经济结构改变的状况下，行政性收权的回头路也已经行不通。
在这种情况下，分税制遂成为中央政府政策选择集合中的备选工具。分税制改革可以视为理性的中央决策者为了降低交易成本、增加自身财政收益而进行的一次制度创新。分税制主要通过两种方式实现中央的目标：一是税收分配规则的明晰化、稳定化，通过将中央税、地方税与共享税分开，以公式化的方式来规范中央与地方间的收入内容。二是组织分化，即国税局的产生。分税制改革进入决策者的议程，也说明在权力已经分散化的情况下，理顺中央与地方关系已经不是如何取消地方利益、如何消除分散性权力，而是如何将分散性权力纳入一个制度化的存在空间。
【注释】
[1]如导论中所言，争论的关键在于对中央与地方关系性质的认识，主要分为两派：一派以中央财政收入占国家财政收入的比重为标准，认为中央与地方关系已经是“强地方、弱中央”的格局，中央存在着严重的财政危机，以王绍光等为代表；另一类认为中央对地方存在着严格的政治控制，因而整个国家的财政收入，就可以视为中央的财政收入，这类观点不认为中央存在着严重的财政危机，以张曙光等为代表。
[2]王绍光，胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社，1993年版。
[3]Le-Yin Zhang.Chinese Central-provincial Fiscal Relationships，Budgetary Decline and the Impact of the 1994 Fiscal Refor m：An Evaluation.The China Quarterly，1999(157)：115141.
[4]胡鞍钢：《中国发展前景》，浙江人民出版社，1999年版，第136页。
[5]贾康，阎坤：《中国财政：转轨与变革》，上海远东出版社，2000年版，第24页。
[6]王绍光：《分权的底限》，中国计划出版社，1997年版，第97—110页。
[7]所谓的整体性财政收入，包括中央与地方政府的预算收入和预算外收入，也包括地方政府以各种方式转化为自己可支配收入的所有资金来源。
[8]项怀诚：“‘分税制’改革的回顾与展望——在武汉大学110周年校庆‘专家论坛’上的报告”，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》，2004年第1期，第4页。
[9]刘仲藜口述，汪文庆、刘一丁整理：“1994年财税体制改革回顾”，《财政科学》，2018年第10期，第5—13页。
[10]财政部税务总局计会处：“征集能源交通重点建设基金有关计会统工作问题解答”，《财政》，1983年第6期，第44—45页。对于该基金性质的分析，参见：翟长庚，“全面认识能源交通重点建设基金的性质和作用”，《税务研究》，1985年第4期，第18页。
[11]包干制下全国都存在着非法减免及偷税漏税现象。有人曾当面问原国家税务总局局长金鑫：“每年的偷漏税额究竟有多少?”金鑫回答说：“如果我知道有多少偷漏税，我就有办法把这些税款收上来。”这回答其实包含着一种无可奈何：连国税局长也搞不清偷漏税的黑洞究竟有多深。参见辛向阳：《百年博弈：中国中央与地方关系100年》，山东人民出版社，2000年版，第308页。
[12]“小金库”是指侵占国家和单位的收入，经大公为小公、化公为私，在本单位会计部门列收列支、私存私放的各类资金。
[13]“国务院关于加强税收管理和严格控制减免税收的通知”，《中华人民共和国国务院公报》，1993年第15期。
[14]杨雷：“中国财政分权过程中非正式财政收入的过度膨胀及对策”，北京大学硕士论文，2003年，第25页。
[15]1981年，即“分灶吃饭”体制实施的第二年，国务院为稳定经济和物价、控制货币投放、平衡财政收支，决定当年对地方财政支出结余由中央财政按地方可用财力的一定比例借用；1983年以1982年中央向地方实际借款数为基数，调整各地区的收入分成比例或补助额。1987年，中央财政第二次向地方借款；1989年，又向上海等地借款缓解财政困难，其中向上海借款25亿元。
[16]Jun Ma.Inter gover nmental Relations and Economic Management in China.St.Martin's Press，1997：36.
[17]薛暮桥：《论中国经济体制改革》，天津人民出版社，1990年版，第423页。
[18]王丙乾：《王丙乾论财政(1970—1993年)》，中国财政经济出版社，1994年版，第43页。
[19]黄佩华等著，吴素萍等译：《中国：国家发展与地方财政》，中信出版社，2003年版，第27页。
[20]罗伊·鲍尔著，许善达等译：《中国的财政政策——税制与中央及地方的财政关系》，中国税务出版社，2000年版，第56页。
[21]同上。
[22]刘佐：《中国税制五十年(1949年—1999年)》，中国税务出版社，2000年版，第252页。
[23]关于“选择轮”和“压力论”，详见第一章“引论”中的讨论。
[24]李华杰：《中国经济统计集要》，广东省高等院校政治理论课教学研究会情报资料室，1983年版，第335页。
[25]邹继础：《中国财政制度改革之探索》，社会科学文献出版社，2003年版，第17页。按照高培勇的说法，分税制前大约有2/3的国有企业事实上处于亏损状态。高培勇：《共和国财税60年》，人民出版社，2009年版，第168页。
[26]潘维：《农民与市场：中国基层政权与乡镇企业》，商务印书馆，2003年版，第6页。
[27]现代国家在权力运作方面的重要特征，就在于同传统国家相比，它拥有更多的“基础性权力”，从而能够使国家权力更具“渗透性”，以便有效地提取资源。“基础性权力”的核心，体现在国家必须依靠与其他权力及权利主体之间，形成制度化的协商和谈判机制，来执行它的政治决定。政治现代化的基本趋势，就体现为“基础性权力”不断得到强化，只有拥有不断完善的基础性权力，国家才能更有效地运用公共资源。参考Michael Mann.The Tonomous Power of the State：Its Origins，Mechanism，and Results.Archiv Europeenes de Sociologie，1984(25)：185 213.
[28]王绍光，胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社，1993年版，第121页。
[29]如邓小平所强调：“不搞现代化，科学技术水平不提高，社会生产力不发达，国家的实力得不到加强，人民的物质文化生活得不到改善，那末，我们的社会主义政治制度和经济制度就不能充分巩固，我们的国家安全就没有可靠的保障。”参见《邓小平文选(第2卷)》，人民出版社，1994年版。
[30]胡鞍钢：《中国：挑战腐败》，浙江人民出版社，2001年版，第21—22页。
[31]项怀诚：“‘分税制’改革的回顾与展望——在武汉大学110周年校庆‘专家论坛’上的报告”，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》，2004年第1期，第4页。