(一)分权的动因
1978年的改革以“放权让利”为主要手段，进行了国家内部权力的调整，即中央对地方的分权。关于这场改革的内在动力，即为什么改革会以政府间行政性分权的面貌出现，为什么会以财政的“放权让利”为突破口，并非简单的精英选择论可以解释。同时，对于行政性分权对中国转型路径的影响，以及对于它的优劣评诂，也存在着诸多争论。[18]本书认为，促成分权改革的原因是多方面的，其中传统财政体制中过高的信息成本及风险成本是导致财政分权的根本原因；领导人的认识、以往数次分权的累积效应为分权改革提供了可能；而紧迫的财政压力、政治形势的变化则为分权改革提供了契机。
1.高度集中财政体制的高昂成本
高度集中的财政体制在运行过程中无法避免高昂的成本。
首先，体现在信息与监管的难度上。经济学家在分析计划体制的低效率时，往往会指出两个因素：信息成本与中央的有限理性。这两个因素使得计划经济的运作成本极为高昂。[19]财政体制作为计划经济体制的一部分，也避免不了同样的问题。为了集中力量办大事，就需要将所有微观行动者的行为统一起来，因而严密的信息与监督不可或缺。财政体制越集中，管理幅度越宽，管理链条越长，管理的难度就越大，管理者需要汇总、处理的信息就越多，需要监督管理的对象和任务也越多、越繁杂。信息的上传下达、决策分析，以及保证决策的执行，无论是在时效性上，还是在正确性上，都很可能要大打折扣，产生严重的信息和监督问题。当管理的幅度和链条超过了一定限度以后，管理者的能力和管理手段已经无法成功加以应付，这时管理效率就会大大下降。[20]
其次，高度集中的财政体制加强了地区与部门的分利化倾向，这同样损害了整个国民经济的效率。一些学者高度评价1953年建立起来的集权型财政体制，认为它建立起了良好的监控及“震慑”机制，从而使国家在短时间内得以聚集大量的收入，因而“堪称人间奇迹”，并认为后来的分权破坏了这种良好的态势。[21]事实上，集权体制在中华人民共和国成立初期的成功，很大程度上是由于它面对的是一个被政治力量平面化了的社会结构，不存在数目众多的利益集团，因而全国相对能像一个大工厂那样运转。然而，随着经济的恢复，以及数次或大或小的分权试验，各种集团又以“条条”“块块”的形式出现。“条块”的数目众多，大“条条”中又有诸多小“块块”，大“块块”中又有许多小“条条”。在高度集权的财政模式下，每一个“条条”或“块块”所得，与它们的贡献不能直接联系起来。导致整个国家的微观主体失去了生产积极性，而向着分利化的模式前进，这就出现了全国上下的“等、靠、要”现象。因而如何将这些分利性倾向转化为创造性倾向，就成了问题的关键。[22]通过分权激活微观主体是较可行的选择。
再次，高度集中的财政管理体制，还加大了决策的风险成本。如上节所述，经济体制本身无法克服地方与部门的分散性，因而政治集权就成了节制这种分散性的最终保障，政治集权最终又落实为党的集权，党的集权最终又体现为领袖集权。由于理性的局限，将一个国家的经济运转决定于领袖个人，就会产生巨大的风险。“大跃进”和“文化大革命”的教训已充分说明，将集中的决策权力加以分解，使国家出现数量众多的决策中心，是避免这种大教训的可能选择。
2.领导人的心态、认识及目标
在中国的政治体制中，国家制度的变革方向及方式，都与领导人的观念与认识有重大关系。在“文化大革命”后，当时的政治精英人物中，由于许多人本身刚刚饱尝集权体制之苦，对集权的弊端有较深切的感受，因而他们能对集权模式进行反思。在这种意义上，“文革”的遗产之一，就是让新的政治领导人认识到过度集权的弊端。因此，在“文化大革命”之后，随着改变过度集权体制的呼声越来越高，分权逐渐成为当时领导层推行改革的目标模式。领导人不断地强调分权，指出分权是国家改革的方向。1979年6月，五届人大二次会议提出适当扩大地方财政权限，使各地方能够因地制宜地发展国民经济。同年9月，叶剑英提出要在中央的集中统一领导下，适当扩大地方的经济权限。10月，邓小平指出：“财政体制，总的来说，我们是比较集中的。有些需要下放的，需要给地方上一些，使地方财权多一点，活动余地大一点，总的方针应该是这样。”他在1980年8月发表的《党和国家领导制度的改革》讲话中，明确指出：“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。”其后，他又明确指出，政治体制改革包括党政分开和权力下放。
3.改革前中央的控制力已经在持续减弱
一些学者从企业产权归属的角度，指出改革前的分权试验产生了地方权力的累积效应，使得改革持续朝着分权的方向发展。本书从财政数据中发现了同样的现象。对于改革前中央与地方财政关系中权力分配变化的长期趋势，可以通过两个指标来加以度量：其一，中央与地方各自财政支出占总支出比重的长期变化(见图3.1)；其二，地方自主性财源的增加，尤其是预算外资金数量的长期变化(见图3.2)。
图3.1 历年中央与地方预算支出的比重变化(1956—1982年)
资料来源：楼继伟，《新中国50年财政统计》，经济科学出版社，2000年版，第157页。
图3.2 改革前地方政府政府预算外资金的变化趋势
资料来源：中华人民共和国财政部综合计划司，《中国财政统计(1950—1985)》，中国财政经济出版社，1987年版，第142页。
由图3.1可以看出，虽然从形式上看，改革前的中央与地方关系摆动在集权与分权之间，中央可以依据自己的目标模式，调整地方的权力大小，但从总的趋势来看，自20世纪50年代高度集权的财政体制建立起，分权的趋势就已经开始，虽然其间经历了两次大的放权与收权的轮回，但每一次轮回后，地方的权力都有所累积。其间，中央政府虽曾数次欲重新收回权力，但20世纪50年代高度集权的体制再也没有能够重现。从图3.2还可以看出，1956年的放权试验与20世纪70年代的放权试验相比，后者曲线的形状更加平滑，持续的时间也更长。可以这样理解：中央在放权之后，重新收权已经没有从前那样容易。整体上看，改革前夕，中央财政支出占财政总支出的比例，已由20世纪50年代初期的75%下降到不足48%。中央与地方对财政资源的控制已经发生有利于地方的变化。
由于预算外资金是由地方自主筹集、可以自主支配的财政收入，因此通过预算外资金数量的变化趋势，就可以看出地方财政自主权的变化。由图3.2可以得出与图3.1相似的结论：①地方政府预算外资金的每一次膨胀与缩减，都恰好处于中央放权与收权的过程中，这表明，地方权力的变化，主要是中央政策目标及控制能力的产物。②然而，从长期的绝对数来看，预算外资金的数额处于持续扩张的趋势。“一五”时期，地方预算外资金收入只有17.4亿元，然而，到了“五五”时期，已经上升至170.99亿元，扩张了十倍之多。③无论从地方预算外资金收入的绝对数，还是从其平均增长率来看，中央的控制能力都呈现出持续减弱的情形。1958年的权力下放，造成地方预算外资金的第一次膨胀，在其后的中央收权中，虽然在绝对数以及增长势头上，预算外资金都受到了控制，但下降后的绝对数，仍然高于放权试验之前的水准。在20世纪70年代的分权试验之后，中央已经无法制止预算外资金绝对数的增加，所能做的只是有限地遏制了预算外资金方面的增长速度。而且，同图3.2相似，中央在调控预算外资金方面的日渐吃力，也可以从平均增长率曲线的平滑度反映出来，在20世纪70年代，中央已经无力在短时间内实现在集权与分权之间的跳转。
由中央控制力的持续减弱可以得出这样的结论：①它验证了权力理论的一个定则，即权力集中的程度与其持续的时间成反比。新中国在1953年前后所确立的政治经济体制，是在一个特殊时期、特殊政治环境下建立的高度集权体制，它不可能作为一种常规的统治形式持续下来。学界传统上认为，中国改革之前的政治集权程度，随历史的发展不断被放大，即随着一轮轮运动的展开，政治集权越来越得到强化。[23]以上事实至少表明，在财政体制的实际控制领域，中央的控制力呈现出与日递减的趋势。进而，从这一角度出发，20世纪80年代的分权改革，与其说是历史的转折，不如说是历史的延续。②以上的证据还可以表明，地方政府从来就不是个“忠顺”的角色，它们一直就是具有自身利益、善于计算并不断“生长变化”的主体。它们基于理性的博弈能力，暂时被高度集权的政治经济结构所掩盖，但只要中央放松控制，它们就会扩张起来。③地方权力的变化，也会呈现出类似于经济学中所说的“棘轮效应”。一旦地方政府获得了某些权力，中央就很难再把它们完全收回来。每一次放权过后，中央试图再收权时，总会有一部分滞留在地方，久而久之，就形成了地方权力的累积效应。从以上这三个结论审视20世纪80年代财政分权的动因，确实可以验证许多学者的说法，即1980年以后实行的“分灶吃饭”体制并非完全是中央主动向地方让步的产物，而是中央向地方妥协的结果，中央只不过是承认了中央与地方间已经分权化的事实。
4.财政危机
如果从政治上考虑，当时的领导层会以财政上的放权让利为手段推行改革，并非完全是他们基于深思熟虑的自主选择，而是客观情势使他们别无选择。为了偿还改革前的历史旧账，国家遭遇了天文数字般的财政负担。[24]而且，由于当时接连的经济决策失误，更使财政状况窘迫和紧张。[25]在当时来看，解决财政危机的可行途径无非有两种：一是通过更多的征收，扩大财源；二是甩包袱，通过下放财权，把财政难题分解，让各地方政府去承担。但前一种方式难度很大，依靠向地方多征收的方式来解决财政负担不便为中央采用，因为此前的分权试验已造成财力分散，此时如果中央想借重新集权的手段来增加自己的收入，必定会遭到地方政府的强烈反感，而此时的中央最需要的正是各级地方政府的支持。“如改革刚开张便与各路诸侯打一场遭遇战，这无异于政治上的自杀。在这种情况下，放权让利只能是唯一的选择。”[26]
中央解决财政危机的方法，正是通过“放权让利”，向地方政府“甩包袱”，把复杂问题留给地方政府去自行消化。[27]从操作的角度来讲，这种途径具有两方面的可行性。①中国经济结构自身的特点，可以适应这种分权改革。经济学家指出，中国的经济管理体制与苏联和东欧的体制存在着重大区别，即所谓的“U型”与“M型”差别。[28]在中国的“M型”经济管理体制中，地方政府在承担地方事务、创办产业方面，一直拥有一种“半自主权”。这种半自主权可以让地方政府不过于依赖中央政府的财政转移，并能自主地筹集资金，负责本地事务。这样一种结构，使地方政府不至于因中央政府的突然放手而陷入无所作为；相反，地方一旦获得了更大的自主权，就会迅速自主地发展起来。②包干制试验的成功。早在1976年之后，中央在江苏、四川等省进行了财政体制改革的试验，也为放权让利改革提供了经验支持。在江苏省实行的是“固定比例包干”的体制，与以往体制不同的是，中央允许江苏建立自己独立的收支预算体系。[29]这一方法刺激了地方政府努力寻求经济增长，以便能提留更多的财政收入。到包干期满的1980年，江苏省的工业生产和财政收入分别比包干前的1976年增加了80.2%和38.1%，年均增长20%和9.5%左右，效果明显。[30]这就引起人们的思考：中央与地方分权可能比中央集权更有利于经济的发展。中央向地方分权，路径有很多，最便捷也最有效的方法就是财权下放。
此外的一些因素，也使改革朝着财政领域发力。由于意识形态的延续性，计划经济的观念并没有受到根本的挑战，因此不大可能采用整体性的改革模式来改变经济的基本结构。同时，整个国家千头万绪，只能采取局部渐进模式，而财政领域则被认为是一个有利的突破口。[31]事实上，改革初期政府能够且真正放出的“权”，主要是财政上的管理权。这一整体改革思路与中央拟定的财税体制自身的改革任务，即打破或改变“财权集中过度、分配统收统支”的传统体制格局是相契合的。